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关于桐庐县行政审批制度改革的对策研究 ——基于桐庐县发改局的实证调研 一、行政审批制度改革的背景及意义 随着我国经济社会的快速发展，过多过复杂的审批事项及相互交叉重叠的审批流程严重抑制了市场经济的活力，阻碍了经济社会的进一步发展。从1979年开始，中国持续进行了行政审批制度改革，为推动经济社会发展发挥了重要作用。浙江省政府也高度重视行政审批制度改革工作，自1999年以来，浙江在全国率先启动并先后实施了三轮行政审批制度改革，取得了明显成效，审批事项比原来减少四分之三以上。2013年1月11日浙江省政府召开全省深化行政审批制度改革电视电话会议，会上代省长李强承诺“浙江将从更高水平上改善‘制度供给’，更多地让企业获取‘制度红利’”，这表明行政审批制度改革将会继续是我省经济社会生活中的一个热点问题。 审批制度改革是建设法治政府、廉洁政府、高效政府的必然要求，是加强作风建设、优化投资环境、提升竞争优势的重要举措。改革行政审批制度，建立科学高效、结构合理的权力运行机制已经成为完善社会主义市场经济体制的客观需要，是建设服务型政府的有效途径。一个地区行政审批行为的规范与否，直接影响该地区的政务服务水平和投资环境，世界银行把政府行政审批行为的不规范视为企业发展的行政障碍。 尽管审批制度改革对促进经济社会的发展有着显著作用，但在改革推进的过程当中，由于理念转变的不彻底、部门利益的根深蒂固以及权力内化带来的有效监督缺失，改革仍主要是对原有体制的修补或改良。随着经济和社会的发展，矛盾和弊端逐渐显露，主要表现在：行政审批项目过多，阻碍了市场机制作用的有效发挥；审批权力与责任分离、与利益挂钩，许多政府部门为了自身利益，设立了大量收费性的审批项目；行政审批手续程序繁琐，多头审批、乱审批现象突出，损害了公民的利益等。 本文通过对桐庐县发改局在审批制度改革过程中遇到的具体问题的分析，提出一些解决问题的实质性意见，给部门审批制度改革工作提供借鉴之用。 二、行政审批制度的概念及行政审批的形式 （一）行政审批制度的概念 行政审批是政府部门为应对经济社会发展进程中市场失灵和社会自律不足等问题而采取的必要的前置性管理手段，在预防危险、保障安全、分配稀缺资源、提高从业水平和提升市场主体抵御风险能力等方面发挥着积极作用。行政审批制度是国家行政机关实行行政管理活动的重要方式，是政府对各种资源分配的一种行政行为和手段，并依据一定的法律、法规和有关政策，共同遵守相应的办事规程和行为准则。行政审批制度改革则不仅仅只是行政审批事项和收费项目的减少问题，还必须解决审批方式转变和审批机制创新的问题。 （二）行政审批的形式 当前，行政审批的形式多样，主要有审批、批准、核准、同意、审核、注册、登记、许可等。以桐庐县发改局为例，该局审批形式为审批、核准、备案。审批是按有关法律法规和规章进行，具有一定的裁量权，由于受资源数量及其他原因限制，虽然申报的事项符合条件，但不一定全部得到批准，该局政府投资项目立项、基本建设工程初步设计审查等属于审批范围。而核准则没有弹性，只要申报事项符合法律法规和规章规定的条件，原则上都应予以许可，该局对涉及基础设施、天然气、供水、污水等内资企业投资项目、外商投资项目、境外投资项目属于核准范围。备案是国家行政机关为了掌握有关情况，统计有关数据，由下级机关或企事业单位向主管机关报告有关事项存案以备查，该局凡不属于核准范围的内资企业投资项目属于备案范围。 三、桐庐县行政审批运行现状——以县发改局为例 （一）桐庐县近年来行政审批改革情况 自2008年起，部分地方政府先后推行行政审批或行政服务“两集中、两到位”改革，将部门行政审批职能向一个内设机构相对集中，将集中履行审批职能的内设机构向政务服务中心集中，部门将行政审批权向行政服务中心窗口授权到位，行政审批事项行政服务中心办理到位。 桐庐县自2000年起，先后开展了五轮行政审批制度改革。 第一轮审批制度改革时间为2000年～2001年，根据该县《关于行政审批制度改革工作的实施意见》，第一轮改革侧重于公开审批、规范审批、集中审批等。该县行政服务中心也于2000年5月成立，对行政审批“两集中、两到位”起到了重要的推动作用。经过第一轮改革，该县46个审批部门共保留行政审批事项327项，取消审批事项329项。 第二轮审批制度改革时间为2001年～2002年，根据该县《关于深化行政审批制度改革的通知》、《第二轮行政审批制度改革实施方案》等文件精神，第二轮改革侧重于审批范围的界定、审批效率的提高、审批时限的明确及审批责任制的健全等。经过第二轮改革，该县37个审批部门共保留行政审批事项178项，取消审批事项124项，退出行政审批范围事项15项。 第三轮审批制度改革时间为2002年～2003年，根据该县《第三轮行政审批制度改革实施方案》，第三轮