唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成（郭锋.pdfVIP

·专题研究 · 唐代道制改革与 三级制地方行政体制的形成 郭 　　锋 　　提 　要 : 唐代道制改革是以中央集权 、分级管理为制度取向的综合性地方行 政管理体制改革 。改革起于睿宗 、玄宗之际 , 至代宗 、德宗之际告一段落 , 经历 了景云 —开元和乾元 —大历两大阶段 。第一阶段的发展特点是改造贞观十道的虚 设巡察单位性质 , 使之逐渐向实体地方管理层级机构方向发展 ; 第二阶段的发展 特点是受战争影响 , 加强了观察使 、节度使等使府长官在地方行政管理方面的作 用 , 同时改进加强了道一级建制的制度建设 , 使之行政实体化 。第二阶段及此后 百余年唐廷的地方行政 , 就在道级单位作为地方最高一级政府的体制下运行 , 形 成道 —州府 —县分级管理的三级制地方行政管理体制 。 　　关键词 : 唐代 　道制改革 　三级制地方行政体制 中国历史上的地方行政体制有一个从秦汉郡县两级制到明清省府州县多级制以及近代以来 的省地县三级制的演变发展过程 。唐代道制的改革发展及其所引起的地方行政体制变革在这一 演变发展过程中地位突出、影响深远 , 具有总结过去 、开启后来 , 逐渐使三级制成为中国地方 行政体制发展主导形式的重要意义 。 中外制度史研究有一个分析观点 : 除了经济 、文化和政治传统影响的因素之外 , 一个国家 的地方行政管理采取什么形式 , 一般与国家领土的大小和人 口发展条件相关 。迄今世界各国的 制度发展史证明 , 对于地广民众 、幅员辽阔 , 又实行单一制中央集权统治的国家来说 , 比较合 适的地方行政形式应该是三级制 , 两级制和多级制则因具有多种不稳定因素 , 实行期间出现的 问题和矛盾往往会多一些 。例如秦汉的郡县两级制 , 就因设郡数较多、中央集权对地方的管理 因幅度太大而存在力不从心的困难 。所以实行到东汉便呈现出向州郡县三级制发展的趋势 。明 清的省道府州县多级制 , 则因层级过多 , 省级的管理幅度较大 , 存在着因管理重叠 , 政府机构 、 人员数量多而造成的行政成本高 、财政负担重的矛盾 。三级制的体制 , 至少从理论上看比较合 理 , 既有利于中央的集权管理 , 解决两级制条件下中央管理幅度太大的困难 , 也有利于国家行 政成本的节约 , 解决多级制行政成本高的矛盾 。 唐代道制的改革发展过程及三级制地方行政体制的形成过程 , 正是一种顺应趋势而发展的 过程 。其政治动机 , 是改善政府的地方管理 , 达到有效行政和成本节约的目的。其实践结果 , 是改变了唐初以来朝廷对地方州县的管理在形式和政策上长期不定的局面 , 发展形成了中后期 ·95 · 历 　史 　研 　究 2002 年第 6 期 　 道 —州府 —县三级制的地方行政体制 。一定意义上可以说 , 唐代道制的发展及引起的地方行政 体制变革 , 在中国古代的地方行政制度发展史上是一种历史进步 , 一种符合趋势的发展 , 虽然 从实际效果方面看 , 也存在着一些导致方镇分权 、地区割据局面的缺陷。 学界对于唐代道制和三级制地方行政体制的形成发展已有一定研究 。代表性意见是道从巡 察区划发展成