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l专题报道I 囤 2008年第28期 7月 14日 文 ／王先进 中国的改革，应该说是先从农村土地 使用制度改革开始的，从土地集体经营改 为家庭承包责任制。当时，我在地方任地 委书记、省委书记，参与组织领导了这场 土地改革运动。1986年调任新成立的国 家土地管理局局长，也是负责与土地制度 有关的改革。看来我与土地制度改革是有 缘分的。 我在 国家土地管理局工作 了八个年 头，主要抓了三项大的改革。第一，根据 中央决定，组织全国上下建立了全国城乡 统一的土地管理体制。这项改革，争论异 常激烈。从 1986年国务 院第 100次常务 会议，到 1994年国务院召开的部门联席 会议，一直争论 了八年才基本解决。第 二，建立了以划定基本农田保护区为主要 内容的耕地保护制度。这项制度，国家土 地管理局建局之初就开始酝酿准备，直 30年城市用地制度变迁 到 1989年国家土地管理局和农业部在湖 北荆州地区召开全国第一次基本农田保护 工作会议，才正式确定下来，1994年国 改革无穷期，仍须探索前进 务院通过了 基本农田保护条例》。第三 ， 建立了以出让、转让为主要形式的城镇国 地使用费。这就改变了土地无偿使用的制 激烈。有的说 ，目前企业经济困难，不能 有土地使用制度。这是一项影响深远的重 度。这应该是城镇土地使用制度改革的开 收费；有的说，国家财政困难，要收税 ； 大改革。 始。但由于只限于中外合资企业，范围很 有的说 ，城镇基础设施建设资金严重不 这三项改革，打下了现代土地管理制 小，只能算是序幕。 足，应该收费 ；有的说，马克思主义认为 度的坚实基础。国家土地管理局存在了12 国内企业怎么办，要不要实行改革? “消灭土地私有制并不要求取消地租”，应 年，但坚持这三项基本制度，已成为国土 这期间，有些专家和有关部门对土地有偿 该名正言顺地收地租。在这种背景下，国 资源部的重要职能，并得到巩固与发展。 使用正在进行研究。1982年深圳特区开 家土地管理局的报告迟迟没有得到批复。 始征收土地使用费，1984年抚顺市在经 1988年，国务 院发布 了 《城镇土地使用 改革序幕拉开 营企业中开征土地使用费试验。根据当时 税条例》，这等于给税费之争作了一个结 改革开放初期，许多改革是 “摸着石 的研究和深圳、抚顺的实践，1986年 12月， 论。在这种情况下，收土地使用费的试验 头过河”，城镇土地制度改革也是如此。 国家土地管理局向国务院写了报告 ，提 出 难以继续，全面征收土地使用费更无法进 我国城市土地使用制度，长期实行政府划 全国普遍开征土地使用费。理由是：第一 ， 行了。但不论收费还是收税 ，仍没有触动 拨，无偿使用、无限期使用、不允许转让 国家对城市基础设施建设投入了大量资 土地有偿使用制度的根本问题。 流动。这显然不适应改革开放的需要，首 金，提高了土地使用价值，因此土地应该 突破禁区，创建土地市场 先碰到的是引进外资办企业需要用土地， 有偿使用；第二，要节约用地，保护耕地， 怎么办?当时意见 比较统一：有偿使用， 只有法律手段不行，还要用经济手段 ，用 深圳特区是全国各项改革的试验区。 收费。1979年我 国出台了 《中外合资经 地要付出高额成本，让土地使用者建立 自 经过几年的改革试验，他们觉得要进一步 营企业法》，规定对外资企业征收土地使 我约束机制；第三，马克思地租理论也认 改革开放，必须改革现有的土地收费制度， 用费。1980年国务 院又制定 了 《关于中 为：“消灭土地私有制并不要求取消地租”， 没有土地市场，就没有完整的商品经济体 外合营企业建设用地的暂行规定》，明确 收费有据。 制。深圳市国土局的任务是研究进一步改 指出不论是新征用土地，还是利用原有企 但在当时，收土地使用费还是收土地 革土地使用制度，建立土地市场，向特区 业的场地 ，中外合资企业用