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第三章 城市管理体制 第一节 我国城市管理体制概况 一、城市管理体制的含义与类型 （一）城市管理体制的含义 一般认为，城市管理体制是指城市的组织形式、管理制度和管理方法的总称，是整个国家管理体制的主要组成部分。 具体地说，城市管理体制是一种由城市管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定以及管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。 城市管理体制有广义和狭义之分。 广义的城市管理体制范围很广，包括城市的政治管理体制、财税金融等经济管理体制以及科教、文化、卫生、体育等管理体制，是城市政治、经济和社会管理体制的综合； 狭义的城市管理体制仅指城市行政管理机构设置、地位、职责和内部权责关系及相关规章制度通过一定方式和形式构成的具有某种格局的整体，包含的范围较小。 我们这里主要介绍狭义的城市管理体制。 （二）城市管理体制的内部关系 城市管理体制是一个综合性的概念，其核心是城市管理各机构间的职、权、责的配置问题。 主要包括以下三个方面的关系： 1．城市管理系统内各机构的职能及权责关系。 2.市\区\街道在城市综合管理体系中的关系 3．城市政府同企事业单位之间的关系。 三、城市管理体制的基本类型 1．外在环境型（不干预型） 2．全面干预型（计划经济） 3．有限干预型（市场失灵） 四、我国城市管理体制的发展历程 1949年以后，我国城市管理体制发展的历程大致可以划分为以下四个阶段： 第一阶段，建立与调整期（1949年—1965年）。 初期，带有一些军事化色彩，不少城市都设立了治安委员会这样的机构。 形成和巩固了按口设置委办的格局，逐步形成高度集中和集权的城市管理体制。 第二阶段，分化与改组期（1966年—1976年）。 这一阶段处于“文化大革命”的十年。 原有城市政府机构大多处于停顿和半停顿的状态。“革命委员会” 取代了原来的城市政府和党委的工作，其下属机构设组，先有批斗组、毛主席著作学习组、组织机构组、夺权组、抓革命促使重组和建立革命秩序组，以后又逐步演变和形成了办事组、政治组、文教组、工交城镇组、财贸组、农村组、计划组、政法组、外事组、专案组和接待组的基本格局，使城市管理体制由淡淡的“军事色彩”向浓浓的“革命色彩”转变。 第三阶段，改革与探索期（1977年—1992年）。20世纪70年代末各地城市政府陆续恢复了文革前的机构设置，并陆续增设了一些新的经济管理机构，结果出现一些机构臃肿的现象。 1982年，中央着手进行了改革，经济管理机构改为公司，业务相近的机构合并，调整精简城市管理的内部机构。同时，实行简政放权，赋予区级政府一定的权力，区一级对口设立相应机构，并界定了市、区两级的职责权限和任务分工。 1983年1月到1984年6月，推广和实行市领导县的管理体制， 第四阶段，转型与发展期（1992年至今）。 这一阶段是我国城市管理体制改革步子迈得最快、成果也最显著的时期。 城市管理的职能体系也渐臻明确，重新分配了城市规划、建设和管理的职能，试图扭转“轻规划、重建设、轻管理”的局面，并着手解决“政企不分、政事不分”的问题等。 五、我国城市管理体制的现行模式 （一）建管合一、直接管理型。 这种模式将城市规划职能同城市建设与管理分离，突出“规划领先”的原则。 一些改革开放比较早的城市，如上海、大连、珠海、海口、厦门等，都先后采取了该管理模式。 实践中，该模式仍然把城市建设作为侧重点，而相关的城市管理职能并未引起足够的指示，“重建轻管”问题依然十分突出。 （二）建管分开、直接管理型 如深圳、青岛、重庆等城市，市政府成立城市（市政）管理委员会，下设办公室作为行政实体单位，各区设置相应机构，直接管理城市市政、园林绿化、市容环境卫生等具体工作，建立直属的监察队伍实施监察、执法工作。 这种模式体现了整体间相互制约的原则和专业化主管的要求，提高了城市管理的效率，但彼此之间协调关注的不够。 （三）监督检查、协调管理型 该模式的城管职能主要是有一个非常设的城市管理机构即城市管理委员会行使。城市管理委员会由市长兼主任，有关分管市长兼副主任，下设办公室，简称“城管办”，对各职能部门的工作进行指导、协调、监督、检查，对工作交叉、职责不清的工作进行协调裁决，具体行政行为由专业职能部门实施，监督执法也由各职能部门的监察队伍执行。 福州市等一些城市实行的就是这种城市管理模式。 （四）多头分散管理模式 这种模式不设建设委员会，城市管理职能部门分散行使。如建设局管规划，市政管理局管市政，环卫管理局管环境卫生，园林管理局管理园林绿化。 其特点是：城市管理职能过度分散，难以形成“综合管理”的拳头；同时几个部门在经费分配、业务分工上也时有扯皮现象。 第二节 我国城市管理体制的改革 一、我国城市管理体制改革的必要性 城市管理体制现存的问题具体表现为： 1．