中国财政改革与各省财政能力不均衡：回顾、分析和建议.pdfVIP

中国财政改革与各省财政能力不均衡 ◆ 中国财政改革与各省财政能力不均衡 ： 回顾、分析和建议 赵志荣 摘【 要】自1994年分税制改革以采，中国政府间财政能力不均衡的现 象受到了越来越 多的关注 论文追溯从 1978年 以来中国政府间财政关系的 变革，探察省级财力不均衡的演变，分析中央政府的转移支付在改善财力不均 衡状况方面所取得的成效，并且就相关问题的研究方法和政策改革提 出了几 点建议。当前的一个研究重点应该是用量化手段考量各省的公共服务的成本 函数，并以此为基础结合各省的财政收支指标，更为准确地估算各省的财政需 求和收入能力的差距 。为了完善和增强政府转移支付 的均衡化效果，应 当增 加一般性均等化补助的比重，以公式化的形式增强财力再分配的科学合理性 和透明度，并加强政府财力均衡化的相关政策监控和应用研究。 【关键词】财政分权 财政能力不均衡 转移支付 D【OI】10．3969／j．issn．1674—2486．2009．02．004 【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1674—2486(2009)02—0073—28 从 1949年到 1979年，中国的经济体制、管理体制和财政体制 都是高度集中的。从20世纪70年代后期以来，面对 旧体制暴露出 的种种弊端，政府开始实施从计划经济向市场经济的转型，并同时 开展财政分权改革。1980年代，中央政府采取了很多措施 ，包括放 权让利和利税共享等，极大地调动了地方政府 自主性，并推动了地 方经济的发展。可是，总体上看这些改革举措在发挥地方激励机制 的同时损害了政府尤其是中央政府 的财政能力。从改革初期到 赵志荣，美国明尼苏达大学休伯特 ·汉弗瑞公共事务学院，助理教授。 感谢匿名评审人的意见。 ◆专 栏 1990年代初，急剧降低的 “两个比重”(政府总预算收入 占GDP的 比重，以及 中央政府预算在总预算收入 中的比重)显示出中央政府 的宏观经济调控能力受到了很大制约(LinYiu，2000)。因此，从 1990年代中期以来，政府开展了以1994年分税制为主导的新一轮 财政税收改革。新一轮财税改革 旨在加强地方政府 自主性，提高政 府财政能力，并增强税收系统的透明度。然而，1994年的分税制改 革虽然在很多方面取得积极成效，但是在中央和地方政府财政关系 的调整上仍然存在很多问题。这次改革的很多举措是对政府财力 短缺的紧急应对 ，或者是上下级政府 问的临时性妥协，而不是系统 性精细筹划的结果。在各级政府之间不管是横 向或纵 向都存在很 多权力和财力分配不合理现象(Wang，1997)。一方面，中央和地方 政府间的财权和事权的分工不相称 ，而且中央与地方达成的协议又 得不到法律的保障，这些 问题导致了地方政府的抵触情绪。另一方 面，经济发展不平衡导致地方政府财政能力的失衡，而 中央政府的 转移支付大体上是政治上讨价还价的结果，难以起到促进财力均衡 化的应有作用。 研究中国财政改革的文章大多侧重于财政分权对经济发展或 者财政收入充足性和稳定性的影响。不过，近些年来，学者们H渐 关注财政改革对收入和财政能力分配的影响(Bahl，1999；Knight Li，1999)。数据表明，因为沿海和 内陆地区经济发展速度的差别， 中国的贫富差距正在扩大 (Wangeta1．，2000)。与此同时，地域之 间和各地区之内的政府财力差距也在增大。欠发达地区的很多地 方政府面临严重的财政短缺，以致不能提供基本的医疗健康和教育 服务(Sheneta1．，2006)。逐步扩大的贫富差距和政府财力的不均 衡已经成为影响中国经济持续发展甚至政治稳定的隐患(Wanget a1．，2000)。 本文的研究重点是财政分权改革 以来 中国各省之间的财政能 力的不均衡现象(以下简称省级财力不均衡)。包括如下几节：第一 中国财政改革与各省财政能力不均衡 ◆ 节追溯从 1978年以来的中国政府间财政关系的变革，着重讨论影 响纵 向和横向政府间财力分配的一些措施 ；第二节评介关于中国省 级财力不均衡的有关研究文献；第三节是实证分析，重点是省级财 力不均衡在几个不同财政改革时期的演变、中央转移支付的均衡成 效