我国生态补偿机制的现状及管理体制创新.pdfVIP

维普资讯 我国生态补偿机制的现状及管理体制创新 王 健 [摘 要]我国 “十一五”规划纲要提出，将把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主 体功能区。限制开发和禁止开发区的功能主要是生态保护和生态修复，这些地区的经济发展和居 民 生活必然会受到影响。为了解决由此产生的问题，本文提 出了政府在健全生态补偿机制和推进管理 体制创新方面需要采取的具体措施。 [关键词]主体功能区；生态补偿机制；管理体制创新 [中图分类号]13035．1 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2007)11—0087—05 我国 “十一五”规划 《纲要》明确提出，根据资源环境承载能力和发展潜力，将把国土空间划分为优化开发、重点开发、 限制开发和禁止开发四类主体功能区。这是全面落实科学发展观、促进区域协调发展、建设和谐社会的开创性举措 ，也是 保护区域生态环境质量、维护国家生态环境安全方面的创新。限制开发和禁止开发区的功能主要是生态保护和生态修复， 因此 ，这些地区的经济发展和本地居民生活将受到影响。为了落实限制开发区和禁止开发区的功能定位，在保护生态环境 的同时提高当地人民生活水平，政府需要健全生态补偿机制 ，推进管理体制创新。 一 、 现行生态补偿机制的现状 限制和禁止开发区现有生态补偿机制的特点为： 1，补偿主体单一，纵向补偿为主，缺乏生态横向转移补偿机制。目前我国生态补偿的财政转移支付是纵向转移支付占 绝对主导地位，即以中央对地方的转移支付为主。2000—2005年，中央在退耕还林、退牧还草、天然林保护 、防护林建设和 京津风沙源治理五大生态建设工程累计投资1220多亿元，…对水土流失综合防治、三峡库区、滇池流域水污染防治、塔里 木河综合治理、中心城市污染治理等工程投资450多亿元。巨额财政转移支付资金为生态补偿提供了良好的基础，对生态 保护地区因保护生态环境而影响经济发展的机会成本，或承受历史遗留生态环境问题给予了一定的补偿。同时，我国生态 服务的提供者大多集中在西部，而生态服务的受益者大多集中在东中部 ，生态服务提供者和受益者在地理范围上的不对 应，导致西部生态服务提供者无法得到合理补偿，形成 “少数人负担，多数人受益”、“上游地区负担，下游地区受益”、“贫困 地区负担，富裕地区受益”的不合理局面。区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。 2．生态补偿体制部门色彩强烈，补偿管理部门多元化。生态环境保护管理分别涉及林业、农业、水利 、国土、环保等部 门，这些部门主导着生态保护政策的制定和执行，生态补偿实际上成为 “部门主导”的补偿。以部门为主导的生态补偿，责 任主体不明确，缺乏明确的分工，管理职责交叉，在监督管理、整治项 目、资金投入上难以形成合力，资金使用不到位，生态 保护效率低 ，造成生态保护与受益脱节的 “三多三少”现象：一是部tTN偿多，生态保护区农牧民得到补偿少；二是物资、资 金补偿多，扶持生态保护区产业 、生产方式转换补偿少，输血多，造血功能弱；三是直接向生态建设补偿多(如栽树)，支持经 济发展、扶贫补偿少。生态补偿资金不仅数量少，而且资金使用不到位。_2个别地方违反国家有关规定，弄虚作假，挪用环 保专项资金，用于办公用房的租赁、改造、建设 ，造成了严重损失和浪费。根据管辖权限收费，安排使用，容易造成某地的开 发商向在另一地的管辖者交费、当地生态环境资源的破坏难以得到补偿的现象。 3．以 “项目工程”为主的补偿方式缺乏稳定性。以 “项 目工程”方式进行生态补偿，便于操作，然而容易导致生态政策缺 乏长期性和稳定性。像退耕还林、退牧还草、生态公益林补偿金等政策大多是以项 目、工程、计划的方式组织实施，而且有 明确的时限，政策缺乏可持续性 ，给实施效果带来较大的变数和风险。例如 ，我国最有影响的生态补偿政策 “退耕还林”、 “退牧还草”的补助有5—8年的期限，期限内老百姓全靠补助生存。在政策的实施期限内，由于农 、牧民为保护和改善生态 环境所牺牲的经济利益能够得到一定的补偿 ，他们会限制 自己的生产和开发活动，从而达到保护生态环境的目的。同时 ， 2007年第 11期 总第269期 87