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新农村“住宅革命”实践的法律思考与建议 　　近几年来，随着我国城市化进程的快速发展，广大农村也悄然兴起了一场以“宅基地流转”为主要形式的“住宅革命”，大规模在全国开展“城中村”改造和农村“撤村并点”建设农民新住宅“运动”。由于这场运动牵涉着数亿万计农民的切身利益，因而诱发了一系列的法律问题。本文对此将予以认真研究和思考，并有针对性的提出对策和建议，以更好地推动这场“住宅革命”健康有序发展。 　　一、问题的分析与归类 　　综合分析中国土地勘测规划院对北京郊区和浙江、安徽、河南等省市的调研报告，这场新农村“住宅革命”所引发的问题，主要聚集在农村土地和农民利益两个方面，涉及的法律法规有《宪法》、《物权法》、《继承法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《担保法》等，笔者将其归结为六大类。 　　(一)土地所有权问题 　　《宪法》第10条规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”宪法所指定的集体土地所有权主体为“集体”。而《土地管理法》、《物权法》作为两部具体执行法对“集体土地所有权”这同一个问题的规定却存在分异。 　　《土地管理法》第10条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。该法明确规定集体土地所有权的主体为农民集体。同时规定农民集体可分为村农民集体、村内农民集体、乡(镇)农民集体，集体经济组织、村民委员会、村民小组。 　　而《物权法》第60条规定却是，“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;而属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”《物权法》与《土地管理法》对农民集体规定的不同之处，在于“集体经济组织、村民委员会、村民小组才是行使集体土地所有权的主体”。 　　因为这两部法律对农村集体土地的所有权主体，即对村农民集体、村内农民集体、乡(镇)农民集体界定上的不一致，导致之具体工作的基准点难以定位。而且现实农村中的农民集体组织“五花八门”，更使之具体操作的界定标准难以把握，于是在这场新农村“住宅革命”中经常发生“土地权属”纠纷矛盾。 　　(二)土地经营权问题 　　《土地管理法》第14条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。第15条规定，农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。 　　而《农村土地承包法》对农民集体所有土地的经营权又作了进深规定。该法第4条规定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖;第15条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户;第32条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转;第42条规定，承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产;第44条规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。 　　这些规定非常明确，除“四荒”地以外，农村集体所有的土地都必须由本集体经济组织的成员承包经营，而承包经营权的流转对象也必须是集体经济组织成员，其用途必也须是从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。所以说，这场新农村“住宅革命”利用农村集体土地流转建设新农民住宅的做法显然有悖于法律规定。 　　(三)建设用地问题 　　《土地管理法》第43条规定，农村建设土地用于兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设;第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。 　　《物权法》第183条规定，乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。法律允许乡镇、村企业的厂房所占用的土地可以抵押，一旦抵押权实现，就会出现集体建设用地使用权的流转。 　　这就是说，农村的建设用地没有其它特殊法律和法规。为了避免乱占农用地进行非农建设，国家对其实行了严格的审批制度和用途管控制度。而且规定农村建设用地使用权可以入股、联营，也可以出让、转让、出租，但禁止用于非农业建设。只有因破产、兼并企业，乡镇、村企业