流浪乞讨人员中特殊对象救助保护制度研究.doc

流浪乞讨人员中特殊对象救助保护制度研究 摘要 城市流浪乞讨人员近年来逐渐增多，由此引发的社会问题也越来越严重。不仅在某种程度上扰乱了社会秩序， 而且由于该群体人员复杂 隐藏在其中的违法犯罪活动繁多： 偷窃、拐卖、卖淫等，城市流浪乞讨人员既是社会保障的对象，又是政府管制的对象， 甚至是刑事惩治的对象。同时， 我国现行对流浪乞讨人员的救助还处于探索阶段，特别是对城市流浪乞讨人员中的特殊对象，对该群体的社会救助缺乏理论基础，深入研究救助保护制度的学者较少。而且我国目前的理论研究更多的是在政策层面上的研究， 实证研究不足。因而， 对城市流浪乞讨人员救助的现状进行调查研究具有重要意义。 关键词：城市流浪乞讨人员 特殊人群 救助保护 引言 5 第一节 城市流浪乞讨人员社会救助制度探析的背景 5 第二节研究目的和意义 6 第三节研究框架 7 第一章 救助保护制度的概念和特征 7 第一节 救助保护制度概念的提出 7 第二节救助保护制度的概念 8 第三节救助保护制度的特征 9 第四节救助保护的类型 10 第二章救助保护的理论基础、价值及其功能 11 第一节救助保护的理论基础 11 第二节救助保护的价值 12 第三节救助保护的功能 12 第三章我国救助保护法律制度现状 13 第一节我国救助保护的立法变迁 13 第二节我国救助保护的运行现状 17 第四章 我国救助管理制度存在问题和完善建议 19 第一节存在问题 19 第二节完善建议 22 结语 25 参考文献 25 致 谢 26 引言 第一节 城市流浪乞讨人员社会救助制度探析的背景 我国最早的收容遣送制度开始于1961年，当时中共中央批准了公安部上报的《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大中城市设立收容遣送站，以民政部门为主，负责将盲目流入城市的人员收容起来，遣送回原籍。随后在1982年，国务院颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，该办法的主要职能是救济、教育和安置城市流浪乞讨人员和维护城市社会秩序和安定团结。但在这两种职能中，其最主要的目的还是维护城市社会秩序和安定团结，而救济、教育和安置只不过是是实行目的的手段。在1991年，国务院又发布的《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将由主观定义的流浪乞讨人员，具体到“三证”(身份证、暂住证、务工证)不全的流动人员，这样更加突出了该方法维护城市秩序的目的。在其具体实施过程中，即便是作为救济教育、安置等社会救济性功能也一步步被弱化，逐渐被外来人口管理与治安管理等手段性功能取而代之，制度终于异化为以维护城市社会秩序为其唯一目标。[2] 2003年3月17日晚，广州达奇服装公司平面设计师孙志刚外出上网，因未携带身份证而被广州市公安局天河区公安分局黄村街派出所以无身份证和暂住证为由收容，之后在收容遣送站被殴打致死。依据1982年的出台的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，收容遣送本质属性是救助性的，体现的是一种维护社会稳定的功能，其出台的目的是为了保障城市流浪乞讨人员的权利，并且对城市流浪乞讨人员进行救助、教育和关怀，使其不再流浪，生活能自理。但该办法在此次实际执行中却发生了本质的转变：变成了一种强制行为，离其原来的救助的初衷越来越远，使一部保障城市流浪乞讨人员的权利以及公民基本权利的法被扭曲成了侵犯公民权利的法案，甚至危害生命。[2] “孙志刚案件”震惊全国，同时这也促使国务院废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》代之的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，新办法正式确立了我国流浪乞讨人员的救助管理制度，从此我国的救助管理制度开始从强制收容遣送向自愿接受救助转变。其中最显著的是现在的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取消了强制功能，把国家对公民的救助完全变成为一种自愿行为，实行被救助人员来去自由的开放式新管理模式，从更根本上来说这是一部纯救济性的办法。新颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以尊重和保障公民权利，特别是流浪乞讨人员权利为核心，体现的是一种人文主义关怀，凸显了政府的福利救助功能，标志着我国行政理念正在发生转变—从管理行政到服务行政，行政过程中的权力性、强制性逐渐淡化，自愿、协商、服务性越来越重。[1] 救助管理制度与收容遣送制度最根本的区别在于，是否以自愿为原则。救助管理强调必须尊重流浪乞讨人员的意愿，不得强制进行救助。但是在救助管理办法施行后，全国各地救助管理机构发现自愿原则的适用有局限性，对于一些特殊的对象进行救助的过程中，自愿原则难以完全适用。此类特殊对象主要是流浪未成年人、流浪精神病人。[2]为此，全国大多数救助管理机构对自愿原则进行了修正，对此类特殊对象，主要是针对流浪未成年人提出了救助保护制度，采取“救助保护”的工作方式，对此类对象不依当事人的意愿为前提，而采取强制式