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第八章 边疆治理方略 第一节 古代边疆治理方略简述① 我国是一个有着五千年历史的多民族国家，历史上每一个朝代都面临着诸多的边疆治理问题，为了协调民族关系、加强对边疆地区的有效治理，历代统治者都在政治、军事、经济、文化等方面制定并实施了相应的边疆政策。尽管治边政策的政治性原则决定了我国古代边疆政策无一不是为封建统治阶级服务的，但是从历史唯物主义的观点来看，历代王朝对边疆的开发和治理都有一定的进步意义，在客观上不同程度地促进了边疆地区的经济发展和多民族国家的统一和巩固。因此，研究古代边疆治理的方略和政策的具体内容及其特点，不仅有利于我们了解历代王朝对边疆地区的治理状况，而且也可为当今边疆地区的治理提供一些有益的思考和借鉴。 一、经营边疆的政治方略 （一）设立治理边疆中央行政管理机构。 我国自秦代起就是疆域辽阔的多民族统一国家。历代封建王朝为加强对边疆地区的统治，大都设有兼职官员或专门机构处理边疆地区的民族事务，如秦朝的“典客”和“典属国”，汉代的“大鸿胪”和“客曹尚书”，隋唐时期的“鸿胪寺卿”和礼部中的“主客司”，以及元朝的“宣政院”等，这些官员和机构的设置对促进我国边疆地区的发展都起到了积极作用。元朝设置宣政院管辖吐蕃地区，开了在中央政府中设置具体管理地方机构的先河。清朝设置理藩院，表明我国边疆管理机构已经初步完备。 （二）羁縻政策。 中国历代封建王朝的统治者都认识到边疆少数民族地区的特殊性，在行政管理方面实行了羁縻政策。所谓羁縻，就是指在维护国家统一的前提下，保持少数民族原有的社会组织形式和统治机构，承认其酋长、首领在本民族和本地区中的政治地位和统治权力，并封授一定的官职，由少数民族酋长、首领自己管理本民族内部的事务，其对中央政府一般只有朝贡的义务，而不承担赋税。从秦朝开始的对少数民族边疆地区实行以羁縻为主要内容的特殊行政管理政策，经历了两千多年历史实践，不断成熟完善，为统一的多民族的中国的巩固和发展作出不可磨灭的贡献。 （三）怀柔政策。 在开疆拓土中，历代封建王朝统治者为了巩固统一和扩大版图，对被征服或臣服的少数民族不得不实行用政治和经济手段进行安抚笼络的怀柔政策。西汉之“和亲”，即开怀柔政策之端。和亲政策的实行使得封建国家得以寝兵、休卒、养马、“世世昌乐”、“天下大安”。南朝在与北朝的对峙中，更是制定了给少数民族上层人物封官爵、为少数民族减轻租税等一系列的怀柔政策。唐朝时，唐高祖李渊对前代王朝治理边疆的失误和教训有其清醒的认识，因此他查“追革前弊”，制定了更加符合当时社会状况的边疆政策。这个政策的主旨就是“就中好睦，静乱息尼”；“怀柔远人，义在羁縻”。这是一个卓有见识的战略方针，它为唐代实行比较开明、正确的边疆政策奠定了坚实的基础。 （四）善任官吏。 边疆政策是由边疆官吏具体执行的，因此，边疆官吏的素质直接关系到国家经营边疆的成败。选任边疆官吏乃是历代王朝边疆政策中重要的一环。清朝康、雍、乾三代，都十分注重对边臣的选拔和封疆大吏的任用。如北疆除了蒙古族所分布的广袤草原以外，大都是少数民族聚居区或不同民族杂居区，各民族的语言、风俗、习惯、生产和生活方式各不相同，情况复杂，环境恶劣，清朝巩固边防的军事措施与“怀柔远人”的政治策略能否顺利实行，在很大程度上取决于官吏们是否具有忠诚廉洁的品质和管理军政事务的才能。正如康熙所指出的：“远人向背由廉政，惟在筹边与任贤。”雍正曾说：“治天下唯以用人为本，余皆枝叶事耳。”乾隆也说：“自古有一治必有一乱，有一盛必有一衰，天运循环，末始不由人事致之也。”这种善任官吏的见解对推动边疆的开发和治理、维护国家的团结统一有着进步的意义。 （五）民族宗教政策。 处理好民族宗教问题，是边疆开发治理中的一个至关重要的问题。我国边疆地区多居住着少数民族，边疆开发必然涉及到当地少数民族的生产、生活、风俗习惯等问题。唐初“怀之以文德”的思想之所以成为唐太宗治理边疆的基本策略，与他对待少数民族“一视同仁”的做法有很大关系。唐太宗曾说：“自古皆贵中华，贱夷狄，朕独爱之如一，故其种落皆依朕如父母” ①。这如实地反映了当时边疆政策的基本方针。在中国民族政策史上，元以前的封建王朝没有制定过系统的宗教政策。而元王朝在征服各民族、统一中国的过程中，面临着信仰不同宗教的少数民族。在这种特定的背景下，元王朝的宗教政策也就应运而生。元王朝遵照成吉思汗提出的“各教平等”的原则，实行尊重宗教、容许各教并存的政策，主张信教自由，保护寺观庙宇。这些特殊的边疆政策的执行，使边疆各族人民乐于为开发边疆、建设边疆、保卫边疆贡献力量。加强了族际联系和教派联系，促进了边疆地区经济的发展和政治稳定。 二、守备为本的军事方略 在中国古代社会里，内地与边疆的生产方式和社会结构上存在很大差别，彼此之间的矛盾冲突不可避免。中原地区以农耕为主，其主要