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1996.都市生态空间的区域管治机制探究
——对上海市生态空间规划的启示
欧胜兰 吕耿
摘要:快速城市化时期,城乡生态空间面临严峻挑战。特别是对于上海这类特大城市,土地需求尤为
迫切,近年来在短期利益驱动下导致建设用地对生态空间的非法侵占日益加剧。2009 年启动的 《上海市基
本生态网络空间规划》建立了 “环形放射状”的生态网络空间体系。但国内对于生态空间规划的有效实施
机制至今仍处于探索阶段。近年来,国内生态空间的区域管治方面,包括珠三角、长株潭地区在内的许多
都市地区进行了一些有益的探索。本文在总结上海市历年规划实践的背景下,筛选出荷兰兰斯塔德地区、
英国绿带、珠三角绿道、长株潭城市群生态绿心地区为主要案例,分析其在区域管治机制方面的经验,以
期得出对上海市生态空间规划启示性的结论。
关键词:生态空间;区域管治;上海生态空间
一 引言
中国的快速城市化进程及其对全球的影响已经成为21 世纪最大的世界性事件之一,尤
其是对北京、上海等特大城市而言,短期内快速的产业与人口在空间上高度聚集导致建成区
快速扩张,城乡生态系统的健康与安全已经面临严峻考验。据统计,近10 年来上海城市化、
工业化建设平均每年占用耕地3000 公顷以上,预计今后几年每年占用的耕地仍有可能超过
这个数字。目前,上海建设用地已占市域面积45%左右。若按每年40 平方公里的增量计算,
这个数字将很快达到50%,这是生态极限值的上限,一旦超过将严重影响生态环境。
为了加强对耕地的特殊保护、控制建设用地总量、促进土地资源的集约利用和优化配置,
上海市早在1980 年着手编制城市绿地系统规划并付诸实施。如1983 年编制的《上海市园林
绿化系统规划》和《中心城绿化系统规划》,首次提出了中心城绿化“多心开敞”的布局结
构,并把公共绿地进行分级建设和管理维护。另外,也把开辟环状绿带和放射性林荫干道,
扩建已有园林绿地,发展专用绿地、提高绿化覆盖率等纳入规划,分别提出了控制指标,并
与1984 年纳入《上海市城市总体规划方案》。为了落实上海市总体规划,于2002 年和2003
年分别编制了《上海市绿地系统规划》、《上海市中心城公共绿地规划》和《上海市森林规划》
[1] 。从这个时期的规划来看,开始从中心城扩大到关注整个市域范围,注重城乡一体,中心
城则注重绿地布局的均衡化、网络化,体现服务半径的理念。其中,森林规划过于注重强调
林业专项的发展,与基本农田矛盾较大,导致实施较慢。环城绿带经过 10 年的建设的已经
初具规模,但是也遇到了一些土地权属、农民安置、建设资金等方面的问题。楔形绿地与敏
感区的规划编制缺乏相应的标准,相对滞后。并且,其主要分布在城市主要增长地区的中心
城边缘区,短期利益的片面追求导致对不少地域的侵占,生态空间遭到不断蚕食。因此在上
海市住房建设、产业发展、交通设施改善等对土地的需求仍十分旺盛的背景下,生态空间规
划就显得十分重要和紧迫。
生态规划是整个城市发展的生命线。《上海市土地利用总体规划(2006—2020)》,明确了
“双环八廊二十区四大源地”的多层次城市生态用地结构。同时,为了加强后续生态空间建
设的实施与管理,上海市于2009 年启动了《上海市基本生态网络空间规划》。基本内容为加
快形成中心城以“环、楔、廊、园”为主体,中心城周边地区以市域绿环、生态间隔带为锚固,
[2]
市域范围以生态廊道、生态保育区为基底的“环形放射状”的生态网络空间体系 (图1)。2012
年年初,上海市规划国土资源局确定了8 项重大课题中,《上海市生态空间实施机制研究》
是其中重要的一项课题内容。本文即以上海市生态网络空间规划与实施机制研究课题为契
机,总结上海市生态空间的既有规划实践,分析国内外著名都市生态空间规划与实施的经验,
得出上海市生态规划方面的一些启示性的结论。
图1 上海市基本生态网络规划方案
二 相关概念界定
2.1 都市
本文所定义的“都市”并不等同于“城市”。从地区规模等级角度来看,它是指承担一
定地区社会经济发展重任的重心城市或者区域。从用地分类的角度来看,它既包括集中人口
的城乡居民点在内的建设用地,又包括水域、农林用地以及其他非建设用地。从生态环境的
角
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