行政审判视角下农村宅基地登记纠纷问题的研究与对策.pdfVIP

行政审判视角下农村宅基地登记 纠纷问题的研究与对策 北京市国土资源局昌平分局法制室杨晶晶 随着新农村建设的发展和产权制度的不断深化，农村宅基地权属状况，宅基地利用现状也发生了很 大变化，宅基地所承载的财产价值也日益突显，由宅基地登记问题引发的纠纷不断增多，而宅基地使用制 度本身的缺陷加上其不健全的实施机制也使农村宅基地确权使用和登记工作面临新的矛盾和难题，加强 农村宅基地管理工作和妥善处理纠纷，不仅是当前国土资源管理的一项重要任务，而且也是社会各界关注 的焦点问题。 一，基本情况 以昌平区为例，仅2009年至2010年两年时间，因宅基地登记纠纷引发的行政诉讼案件已多达83件。 1 平法院行政庭全年收案10余件，涉及宅基地使用证案件40余件，约占全年行政案件总数的37。因此， 对宅基地纠纷案件细作分析犹为必要。 二．案件特点 农村宅基地纠纷的行政案件，具有以下特点： (一)在案件的区域分布上，主要集中在城乡结合部。以2010年为例，涉及被告是区政府的宅基地使用 权案件51件，宅基地纠纷分布的乡镇主要为小汤山镇、北七家镇、百善镇、崔村镇，这些都是在全区经济相 对比较发达的乡镇。 (--)案件所涉及宅基地上的房屋非法交易比较多，导致问题多而且复杂。自建国至今，国家对宅基地使 用权采用审批方式而不是划拨、出让方式。宅基地使用权与集体经济组织成员的资格联系在一起，具有福 利、社会保障功能，明确规定只有农村集体经济组织成员才有权利获得宅基地使用权。非集体经济组织成 员不能取得宅基地使用权，尤其禁止城镇居民在农村取得宅基地。如《国务院关于深化改革严格土地管 号)都明文禁止城镇居民在农村购置宅基地，并严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地 使用证。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发1：2007]71号) 还特别强调了“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权 房”等。 但是随着90年代末市场经济的快速发展，农村人口大量涌向城市，一些农民因到城市务工和居住需要 将宅基地和承包的耕地出租、转让和交易，在急于出手的情况下实际上进行了非法交易。这也是导致宅基 地上的住房转让不明，一般对于集体经济组织内部的转让法律并没有禁止，但是对于经济组织之外的转 让交易法律则并未予以认可。实践中出现了这样几种情况，一是农t．-Jt,l民卖给本集体经济组织成员；二是 卖给具有北京城镇户1：3的居民；三是卖给外省籍农村户1：3但没有加入本集体经济组织的村民；四是卖给外 —露圆 省籍具有城镇户口的外地居民。行政机关基于双方的买卖合同为对方办理了集体土地使用权证。 (三)在宅基地使用证和农村建设用地的审查标准上，行政机关和法院的理解存在不完全一致的情况。 行政机关主张形式审查标准，而法院则往往以判决形式要求行政机关行使实质审查标准。 (四)法院运用裁定驳回原告诉讼请求、判决维持被告的具体行政行为以及判决撤销被告的具体行政 行为的案件处理方式较为常见，但是在判决撤销行政机关具体行政行为后，并没有要求行政机关重新作 出具体行政行为。这主要因为行政机关并不能直接重新启动针对个别相对人的确权行为。 三．引发因素 具体分析2009年、2010年所涉及的83件行政案件，可以发现，导致宅基地使用权纠纷成诉的原因主 要有以下几种： (一)房屋买卖因素 在撤销宅基地使用证的案件中，大多数情况是原告若干年前将房屋卖与第三人，因近年来土地升值， 房价上涨，有的房屋面临拆迁可能获得经济补偿，原告便诉至法院，要求撤销第三人的宅基地使用证。 《土地管理法》明确规定，宅基地属于农民集体所有。而这类案件中，第三人往往为城市居民或外村村民， 根据这一规定，此类案件中的第三人因不具备使用宅基地的资格，所以，即使他们在讼争宅基地上的房屋 中居住多年，且大多数对房屋进行了新建或翻建，他们所持有的宅基地使用证往往仍会被撤销。 (二)征地、拆迁因素 因房屋现值或拆迁补偿价格远远高于原房屋买卖价格，一般高出十倍左右，出卖人受利益驱使而起 诉。实际案例中，因征地、拆迁因素引发的案件除了涉及上述(一)中要求确认买卖合同无效情形，更多的 还属于房屋继承。即房屋继承人是多人而登