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中国民营化进程中的制度缺失探析 ——以公共服务合同外包为例 陈玫 厦门大学公共事务学院,邮编:361005 Email:jell33@ 【搞要】肇始于英国撒切尔政府和美国里根政府的民营化运动已成为一股席卷全球的浪潮， 但这股浪潮在中国的推进过程中却遇到了种种问题，究其根底是制度缺失的问题， 本文拟以新制度经济学的制度理论为框架，以公共服务合同外包为例，对这个问题 作一番探析，并且探索解决问题的思路。 【关键词】民营化；合同外包；制度缺失 1．引言 1970 年代以来，西方市场经济国家政府在提供公共服务方面出现了较普遍的低效率现 象，于是，在西方出现了公共服务的供给由政府向民间 （私人企业和非营利部门）转移的趋 势。肇始于英国撒切尔政府和美国里根政府的民营化运动已成为一股席卷全球的浪潮。 近年来我国在公用事业民营化改革方面也进行了积极的探索，并取得了一定的进展，但 其过程和效果都还存在许多不尽如人意的地方，在进一步推进民营化的进程中遇到了一些障 碍和困境，如 2004 年 7 月 23 日《厦门日报》头版就报道了厦门市2004 年初城区次干道和 小区园林绿化养护职责下放到区，而区里以招投标的形式将养护职责交给了一家园林公司， 由于过分强调最低价中标，养护企业为了不亏本经营，势必要想方设法降低养护成本，减少 养护人员，减少养护频率，只要树木不死就成了，造成了园林绿化质量大幅下降。 公用事业民营化在移植到中国的改革进程中产生了种种障碍和困境，对于其各方面的缺 陷问题国内部分学者也有过相应的论述，但笔者认为这些问题追其根底是制度缺失的问题。 “民营化”中包括了出售公共资产、合同外包、特许经营等一系列的内容，本文仅以其中的 公共服务合同外包为例，对民营化推进过程中的制度缺失问题作一番探析。 - 1 - 2．理论分析框架 2．1 关于公共服务合同外包 在论及传统公共服务的民营化时，“合同外包”是最经常提到的方式，它是指将由政府 部门或国有企业直接生产的物品提供改为合同提供，其主要内容是政府将原先垄断的公共物 品的生产权或公共服务的提供权向私人企业或非营利部门进行转让。政府确定某种公共物品 的数量和质量标准，然后对外向私人企业或非营利部门招标，中标的承包商按合约生产公共 物品。在合约订立以前，确定公共物品是一个政治过程，政治机制在起作用。合约订立以后， 公共物品的生产则进入经济过程，市场机制起主导作用。公共物品的合约提供在西方国家得 到广泛应用。例如在美国，地方 （城市）政府和私人签订合约的公共服务类型通常有供水和 排水处理、法律服务、交通工具牵引、街灯经营、街道维护、环境美化和土地保养等，甚至 监狱里的安全、教育和帮助病人改过自新都采取这种方式。 在买方踊跃、信息充足、错误决策成本很小、外部性很小、竞争极为平常的环境下，民 营化是较好的选择。笔者承认，如若实施得当，民营化确实能够带来更高的效率和更好的效 益。但是当民营化运转失灵时，“可能造成公共财政混乱，使公共管理更为复杂和困难，背 离了公共 目的中最重要的方面—对此很难通过合同加以约束—将资金从公共工作人员转入 承包商而没有任何盈余上缴国库，允许质量下降，成本提高” [1] 。 2．2 新制度经济学关于制度的理论框架 新制度经济学派代表人物道格拉斯 ·C·诺思认为，“制度提供的一系列规则由社会认可 的非正式制度、国家规定的正式制度和实施机制所构成”。[2] 2．2。1 正式制度。制度的核心内容是规则。道格拉斯•诺斯指出