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政治研究论文：政府机关绩效管理领域的立法研究 我国在政府绩效管理领域的立法缺失，已经成为阻碍政府绩效管理深入、有效开展的瓶颈。有鉴于此，哈尔滨市政府与国内有关专家在这方面开展合作研究，进行了大胆探索与创新，于6月制定出台了国内首部地方性法规——《哈尔滨市政府绩效管理条例》，为本地的政府绩效管理活动步入法制化、规范化的轨道提供了法律保障。本文以该项立法为例，就地方政府绩效立法涉及的若干问题作粗浅分析，以期各方指教。 一、地方政府绩效立法的必要性与可行性 立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。然而，多年来国家和地方在政府绩效管理方面的立法基本处于空白状态。不少省、市靠发布政府绩效评估的意见与方案等文件加以推行，这种以文件推行的方式远未达到法制化的高度。由于缺乏相关法律、法规依据和保证，缺乏统一规划和指导，多数地方的政府绩效管理基本上处于自发状态，各地政府部门在绩效管理的内容和侧重点上差别很大，评估程序和方法都表现出很大的随意性。 （一）地方政府绩效立法的必要性 1.由政府内部发文上升为立法的必要性 探讨政府绩效管理是否有必要立法，实际上触碰到政府绩效管理应当“向内”还是应当“向外”的核心理念问题。所谓“向内”，是指为了保证政府自身所确定的目标的实现而考核，视野是朝向政府系统内部的，考核的重心是政府内部执行力。所谓“向外”，是指为了更好地回应公众对政府的要求，视野是朝向政府系统外部的，考核的重心是政府的服务效果。政府绩效管理的目的在于改进政府管理，提高行政效能，提升公共服务水平，促进科学发展。这一价值取向不是政府及其部门自身利益和意志的要求，而是公众利益和意志的要求，是一种国家意志要求。因此，它应当源自于立法。只有通过法的形式，把符合公众利益与意志的政府绩效目标、绩效标准、评估指标、评估程序以及评估结果运用加以确认和固定下来，才能真正实现基于绩效的管理。也就是说，政府该做什么，该怎样做，该做出什么样的效果，政府工作效果该由谁评价，评价出的问题改进了没有等等，要以充分反映公众利益和意志要求的法律规范作为评价尺度，不是以政府内部自定的标准作为评价尺度。 2.地方立法先行试点的必要性 一般情况下，地方立法都要有上位法—国家法律和行政法规作为依据，并不得和上位法抵触。那么，某些事项没有国家法律和行政法规依据，如政府绩效管理没有上位法依据，地方立法是否可以先行。对此，《中华人民共和国立法法》有明确的规定：“除必须由法律规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止”。因此，地方进行政府绩效立法有国家立法法的授权。地方在政府绩效管理方面进行创设性立法，可以为国家立法积累经验，提供借鉴，奠定基础。另外，从实践基础看，国内的政府绩效评估都是在地方自发而生，国家层面没有实践基础，暂无立法的可能性，因此，地方等待国家立法是不现实的，有必要先行立法。 3.边实践边立法的必要性 相对于实践而言，立法在时机把握上可以分为后行性立法和先行性立法。后行性立法，是指先经过实践探索，然后把实践中总结的比较成熟的经验和规律上升为法律，加以固定化。先行性立法，是指在实践经验和规律还不够成熟或急需规范时，较快地制定出台法律法规，以尽早发挥立法的引导、教育和规范作用。从我国各地开展政府绩效管理的状况看，大多处于探索阶段，还没有成熟、成型的经验，甚至有些混乱。因此，亟待把国内外政府绩效管理领域公认的先进理念、体制、机制、标准、方法先以立法的形式制度化，明确价值取向，形成导向和行为准则，然后再通过法规的实施加以完善。 （二）地方政府绩效立法的可行性 一是政府绩效立法具有明确的中央精神依据。我国的政府绩效管理虽然没有上位法，但是有中共中央文件精神作为重要根据。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。这是构建我国政府绩效管理法律制度的有力根据。 二是政府绩效立法具有丰富的地方实践依据。目前，约有三分之一以上的省（区、市）不同程度地探索开展了政府绩效评估工作。政府绩效评估理念得到普遍认同，良好的评估环境正在形成；绩效评估方式渐趋科学化，评估手段趋于多样化；多元主体参与政府绩效评估，公民评议趋于程序化和规范化。我国各地政府开始总结经验教训，不断探索适合自身特点的绩效评估模式。这些都是政府绩效管理立法的实践基础。 三是政府绩效立法具有成熟的国外经验借鉴。许多西方发达国家都以国家立法的形式，规定了严格的绩效评估程序和方法。1993年7月，美国颁布的《政府绩效与结果法》规定联邦政府“