西方行政演变中的价值取向的研究.doc

西方行政演变中的价值取向研究 ［摘要］西方公共行政经历了传统公共行政、新公共行政、新公共管理、和新公共服务，分别以效率、社会公平、市场化和公共利益为价值取向。各时期价值取向的选择主要受时代的要求、各学科理论的发展和社会发展要求的影响。对效率的重视可能导致公共行政公共精神的缺失，反之强调公平又会陷入公平与效率之争。新公共服务跳出公平与效率本身，以全新的视角“公共利益”来对行政的合法性和合理性进行论证，公共利益是对公平、效率、公正、公民参与等最好的融合，它将成为未来行政的价值取向。 ［关键词］价值; 效率;市场; 公共利益 导 论 （一）问题源起 自上个世纪70年代以来，行政学界较为普遍的一个观点是，行政学正经历着一场前所未有的“身份（认同）危机”。其中一个根本原因就在于包括行政价值研究在内的行政学基础理论研究存在根本性缺陷。简而言之，在行政学界占主导地位的一直是工具理性哲学。其中，“价值中立”是这一哲学所持有的最基本价值取向。然而，这一价值取向在本质上与行政学的研究对象—公共行政系统的核心价值和特征—“公共性”是相违背的，并最终使得行政学研究失去了其特定的对象性，也就失去了自身研究的独特性与存在价值，从而不得不陷入所谓认同危机。在这种情形下，行政的价值研究便十分重要，而对行政的价值研究必须先了解西方行政史上的价值取向。本文以价值取向入手，对西方公共行政历史的价值取向做简要梳理。最后希在分析的基研上为行政学正身。 （二）相关文献综述 事实上，自从公共行政学诞生的那一刻起，有关价值问题的争论就一直是西方行政学界关心的一个重要话题。 早期西方行政学把行政学建立政治-行政二分法这一基本理论假设基础上，正如古德诺所言“在所有的政府体制上都存在着两种主要的或基本的政府职能，即国家意志的表达职能和国家意志的执行职能。”根据这一假设，价值问题属于政治问题，被排除在行政研究之外的。后来西蒙以事实-价值二分为基础，认为“价值”系指应当如何而言（无论是否带有必然性），不能以经验或推理证明其正确性。而“事实”则是指怎样而言（无论是否带有推测色彩），可以证明是真是假，是否存在或发生。事实与价值的区别是手段与目的的区别，所谓价值是最终目的，对这个目的抉择便是一价值判断，而达到这一目的之手段均为事实。西蒙在对它们进行区分之后，得出“价值领域是判断偏好，道德或者伦理领域。”道德与伦理的最显著特征就是它们不可能被经验所证实，而行政管理应该是一个能被证实的科学问题。实质上仍主张政治与行政分离，行政与价值分离。 后来的学者以沃尔多和弗雷德里克森为代表对其进行了严厉的批判。沃尔多认为传统行政所关注的只是行政的现实问题，并不是政治与行政是否应该分离的问题，而是行政应将其决定价值观和政策的功能扩大到何种程度的问题，然而传统行政学家并没有能为这个问题提供合适的答案，沃尔多自己的观点是应该鼓励行政权力或政治权力之间的合作而不是被分离权力之间的对抗。另外他还指责传统行政学家的那些所谓的“科学”主张，他说传统的行政“科学”主要依靠“事实的堆积”，而且它的原则只不过是常识的扩展而已。他认为公共行政涉及对人的思索和评价，而科学并不适合这样的主题，能解决这一问题的只有行政价值的研究。以弗里德里克森为代表的新公共行政学派，批判传统的行政忽视了处于弱势地位穷人的利益与价值要求，并实际上追求不平等的政府体制永久化。他们认为行政所应追求的是社会平等、公正等价值观。后来的公共选择理论家认为“行政在公共领域-政治范围之内，而政治是利益或是价值的市场，很像一般的交换过程，……政治的职能性任务就是同时在几个层次解决个人利益和价值间的冲突。”[1]但是，上于“从根本上说，个人必须承认，利益是个别地获得的，是由私人持有的，个人被视为价值的唯一来源。”[2]相应地“在政治上寻找的东西不是也不可能是独立于组成政治社会的个人价值而存在的东西。”[3]公共行政的价值是个人价值的实现。而在行政伦理学家看来政治的民主原则要求行政官僚与政治官员一样要对人民负责，官僚们是以人民的名义进行治理的，也就要承担根据人民的价值（要求）进行治理的伦理义务。但这里的人民的价值不是个人价值的集合。正如库珀所说，行政人员应当遵循“一直存在于公民的传统伦理习惯中”库珀认为“该传统的核心概念是：强调公众利益，公民参与的重要性和最终的民治。公共行政人员就是要将民主社会公民的这些伦理标准作为自己的伦理标准。”[4]简言之，行政伦理学，认为行政的焦点是“价值”更确切的是“对公民需求的回应”。 可见西方行政学家对行政价值的研究存在诸多分歧，但不难看出它实质是一个对价值漠视到重视，对个人价值重视到对公民价值即公共利益、民主参与和回应性的重视的过程。 对西方行政价值取向国内学者鉴见相关著作对其进行研究，根据对行政阶段的划分不同，他们对价值取向的