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北京市地方政府债务管理研究 地方政府债务管理问题，是当前我国复合社会转型时期政府治理领域的重要议题，也是首 都公共财政建设进程中亟需解决的时代命题。2006年春，我们启动了《北京市地方政府债务管 理研究》课题研究项目，以期为进一步完善北京市政府债务管理体制，提供具有思路性、操作 性和前瞻性的政策建议。 一、北京市政府债务现状：结构与规模 （一）债务结构 通过对北京市地方政府债务情况的调查表明，全市地方政府债务的形成具有多渠道、多形 式、多层次等特点，涉及面广，规模较大。（具体数据略） 从债务性质看，北京市政府债务主要包括直接显性债务、或有显性债务、公益公用性质的 企业运作项目 从债务级次来看，区县及其以下的众多乡镇（街道）的债务规模非常大，超过债务总余额 的60%，而相应的政府可支配财力并不是很多，这就使得市（区）本级及其以下财政面临着更 大的债务风险。因此，在地方政府债务中，市（区）、县、乡镇（街道）的债务是值得特别关注 的。 从债务来源来看，主要包括：国外债务（具体数据略）；国内债务（一是包括国债转贷资金、 农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、国内金融组织贷款；二是其他债务：主要是 原各乡镇办总公司破产、转制等转给政府的债务包括向单位借款、向个人借款、粮食企业亏损 挂帐、拖欠工资以及拖欠工程款等；三是企业运作的公益、公用项目）。国外债务占全部债务余 额的9%，国内债务占全部债务余额的91%，内债占九成以上。合理匹配内、外债，同样是防 范地方债务风险的一个重要环节。 从债务资金的投向来看，北京市政府债务中大部分用于城市基础设施建设和环境治理、保 护等方面。这些资金在健全首都城市功能、改善环境、促进社会事业发展等方面发挥出重大作 用，有效地履行了政府职能。 （二）债务规模 总体增长情况。2002年—2005每年的政府债务规模都在原有余额的基础上呈递增趋势。其 中直接显性债务增长快于或有显性债务，但增幅趋缓。 各级政府债务增长情况。从内容上看，市本级的债务主要是国内金融组织贷款、公益公用 项目、国债转贷资金、外国政府贷款、国际金融组织贷款、农业综合开发借款、解决地方金融 风险专项借款；区县级的债务主要是国内金融组织贷款、国债转贷资金、向单位和个人借款、 国际金融组织借款、外国政府贷款、拖欠工资、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借 款、粮食企业亏损挂帐以及其他。从数量上看，市级债务年均增长明显慢于区县及以下债务年 均增长。区县债务发展不均衡，债务负担相差较大，这很大程度上是由于各区县债务管理水平 参差不齐造成的。 二、北京市政府债务管理的主要成就 自1998年以来，国家实施积极财政政策，拉动需求，使经济回升。在财政收入有限的情况 下，扩大财政投资，势必会扩大财政赤字。财政部通过发行国债转贷给地方主要用于基础设施 建设，这一时期地方政府的债务余额大量积累，风险日益显现。为此，北京市不断加强政府债 务管理，以防范和化解债务风险。 （一）北京市财政部门高度重视政府债务管理工作 近几年，北京市在政府债务管理中主要采取以下措施： 2002年开始对市区（县）两级政府性债务情况进行统计； 2004年加大工作力度，年底完成政府债务信息网络系统建设，建立了“政府债务专网”，实 时动态管理； 2005年利用该系统完成2004年全市政府债务的统计、汇总和分析，并建立了政府债务报 告制度； 2006年着手对政府债务网络系统进行升级的同时，拟定了《北京市政府债务管理暂行办法 》， 该办法对政府债务的统计评价及风险预警，政府债务的举借、使用、偿还，历史债务的化解， 政府债务的监督管理和违反该办法的法律责任都做了具体详细的规定，逐步实现政府债务实时 动态监控。 同时着手拟定出了《政府债务规模控制和风险预警暂行办法》、《政府债务预算管理暂行办 法》等配套法规，切实将规范政府债务管理工作作为一项系统工程来落到实处。 在北京市级建立了偿债准备金，每年安排6 亿元资金。将偿债准备金与财政预算相配合， 按照财政部的规定，提前建立偿债准备金，提前预留。 （二）部分区县采取一系列措施，对政府债务资金取得预期效益起到了保证作用 如朝阳、房山、怀柔等13个区县实行了政府债务集中管理，成立了金融信贷资金使用管理 领导小组和专门的管理机构，组建了投融资平台公司，对债务的举借、使用、偿还和监管制定 了相应的管理办法并加以执行。平谷等1