公民参与的诸模式：公共行政理论的观点.pdfVIP

1O 行政论坛 2009年第6期(第16卷，总第96期)XINGZHENGLUNTAN行政学理论 公民参与的诸模式：公共行政理论的观点 陈 志 青 1,2 (I．淮阴师范学院政治与公共管理学院，江苏淮安2233~；2．厦门大学公共事务学院，福建厦门361~5) 摘要：2O世纪60年代以来，公民参与与公共行政之间的关系开始成为公共行政理论研究的重要主题。2O世纪6o 年代以前，公民参与具体表现为以投票、选举等形式的政治参与，而无行政之公民参与。而20世纪60年代以来，特别 近几十年来，公民更多地直接参与公共行政过程。在公共行政理论发展的不同历史阶段，公民参与具有不同的模式， 具体包括传统公共行政时期的无公民参与模式、新公共行政学派的作为 “公民”的民主参与模式、新公共管理理论中 的作为 “顾客”的回应型公民参与模式、新公共服务时期中的作为 “公民”的强势公民参与模式和治理与善治理论中 的合作式公民参与模式。 关键词：公民参与；公共行政；新公共行政；新公共管理；新公共服务 中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：10o5～460X(2009)06—001O一05 19世纪末到2o世纪 60年代，公共行政的主题始终是政 民参与公共行政过程持有明显的敌视态度。他在其著作中这 治与行政之间关系的研究 ，但到了6o年代末，这一主题发生 样评价公民参与 日常行政管理活动带来的危险性 ：“对政府 了明显的变化，公民与公共行政之间的关系开始成为公共行 日常工作细节的监督和政府 日常管理措施的选择直接施加 政理论研究的重要主题。在20世纪上半叶之前，公民主要是 公众批评 ，这无疑是一种愚蠢的妨害”… 。 通过直接或间接方式参与政治民主化进程，包括投票选举政 2O世纪初 ，政治行政二分法作为公共行政理论的 “定向” 治领导人、民选官员和民意代表 ，包括作为社会力量监督政 得以确立并发展起来，其代表人物是古德诺。他在 政《治与行 府的运作，但这些公民参与形式主要是以政治参与的形式体 政》(190o年)一书中指出，政府存在两种职能，即国家意志的 现的。而到了20世纪下半叶，特别是近几十年来 ，公民更多 表达与国家意志的执行，他把这两种功能分别称之为 “政治” 地直接参与公共行政过程，诸如，治理与合作治理、公民社 与 “行政”，“政治必须行使政策制定职能或者国家意志的表 会、“积极的公民资格”、“强势民主”、社区治理、“公民治理”、 达，行政必须行使政策执行职能” 。其基本要义在于。行政 等等。本文拟从公共行政理论的历史发展脉络中阐述在不同 活动必须远离政治的干扰，公民的价值只在于政治参与，从 历史阶段公民参与公共行政的特点，探析公民参与的深度与 “政治”的角度参与对 “国家意志”的界定，即通过选举政治领 广度问题，并归纳出公民参与公共行政的模式 ，以期把握未 导人、民选官员和公民公投等途径对公共政策过程进行民主 来公共行政中公民参与的发展趋势。 控制。另外，在古德诺及其追随者看来 ，行政管理活动纯粹是 一 项技术性的事业，公共行政坚持价值中立，价值判断只会 一 、 传统公共行政中的无公民参与模式 让公众力量或其他政治力量介入行政管理。 “行政问题不是 1．公民参与与传统公共行政理论 政治问题。虽然政治为行政设定了任务，但是，它不能让政治 传统公共行政理论发端于 19世纪末，形成于2O世纪二 去控制、操纵它的行政人员。”[I]】 三十年代，它的主导地位～直持续到20世纪60年代。美国 除了政治与行政二分法理论外，传统公共行政理论最重 学者伍德罗 威·尔逊 1887年发表在 政《治科学季刊》上的论