农村土地流转的制约因素与对策.pdfVIP

2009年第 12期 山 东社 会 科 学 No．12 总第 172期 SHANDONG SOCIALSCIENCES GeneralN0．172 农村土地流转的制约因素与对策 鲁国宏 (山东财政学院经济学院，山东济南 250014) [摘要] 现行农村土地制度是制约农村土地流转最主要 的因素 ，因此 ，应在农村土地所 有 、使用 、管理三个方面对农村土地制度进 行 完善和创新 。所有制度 的创新是通过 实行 国家 和农户双重所有 ，解决产权关 系模糊 问题 ，为农地流转提供制度基础 ；使用制度创新重点是确 立农 民在土地 资源配置 中的主体地位和作 用 ，完善 土地 资源配置机制 ；管理制度创新 的重点 在于强化土地产权 管理 ，规范土地流转程序 ，建立有效的调控 管理机制 。 [关键词] 土地流转 ；农村土地制度 [中图分类号]F046．32 [文献标识码]A [文章编号2009]12— 132 3 党 的十七届三 中全会 以来 ，农村土地流转不仅在规模上有 了很 大发展 ，而且在方式上也实现 了一些创 新 。但客观地讲 ，一年多的实践和当初人们 的预期存在较大差距 ，其原因就是农地流转过程 中存在很多制约 因素 ，其 中最主要 的是现行农村土地制度 。可以这样讲 ，促进土地流转 ，改变农地使用现状 ，实现土地资源 的 合理利用 ，前提条件是完善乃至创新现行农村土地制度 。 一 般讲来 ，农村土地制度是指在农村经济运行过程 中，土地这一基本生产要素与其它农业资源 (包括劳 动力 、生产资料 、技术信息、组织管理等)通过有效配置而形成 的有机系统 ，以及保障这一系统正常运转所必 需的相关法律规范与制度体系 ，主要包括 以下三个方面 的内容 ：一是农地所有制度 ，是指在 既定社会经济制 度下拥有土地 的形式 ，它是整个土地制度体系的基础 ，决定整个农村土地制度 的社会性质 ；二是土地使用制 度 ，主要是指在农地所有权与使用权分离的情况下 ，在土地利用过程 中产生 的人与人之 间的经济关系 ，是指 对土地使用 的条件 、形式等 的规定 ；三是土地管理制度 ，是指 国家管理农村土地 的制度 ，即国家 以社会代表 的 身份 ，对全 国农地在宏观上进行管理 、监督和调控 的制度 ，其主要 内容包括土地权属管理和土地利用管理 ，目 的是维护 已经确定 的土地所有制度和土地使用制度 。 目前这三个方面都存在一定 问题 ，阻碍农地流转 的规 范 、有序 进行 。 首先看农地所有制度 。 目前我 国农村土地 的所有制度实行集体所有制 。客观地讲 ，这种制度和私有制相 比较有优越性 ，但也存 在 自身难 以克服 的弊端 。从市场经济和农地流转 的角度看 ，这种制度最主要 的弊端是产权关系不清 ，所有权 主体难 以落实，为农地流转流下了巨大 的理论和法律障碍 。因为在这种制度下 ，农 民没有土地所有权 ，因而 也就没有农地产权 ，而农地流转本质上是产权交易过程 ，虽然产权是可 以分解 的，资源 的使用权可 以脱离所 有权而独立存在并 以产权 的形式进行交易，但使用权毕竟要 以所有权为基础 ，产权交易的本质要求是所有权 的位移和让渡 。因此严格讲来 ，作为农地承包者的农 民是无权流转土地 的，不能成为农地流转 的主体 。即便 是像人们所说 的，农地流转 的是使用权而非所有权 ，也是如此 ，因为这种情况首先要求将农村土地 的经营使 用权私有化 。但现在党 的文件和 国家有关法律都 明确规定 ，农村土地 的使用经营权农 民可 以30年 、50年乃 至长期 “拥有”，但并不能终极所有 ，这就使所谓的农地经营权的流转失去了理论和法律依据 。 从理论上讲 ，现在能真正有权流转农村土地 的应 当是 “集体 ”。但第一 ，农村 的 “集体 ”相 当混乱 ，不能履 收稿 日期：2009—08—10 作者简介：鲁国宏 (1963一)，湖南省澧县，山东财政学院副教授。主要研究方向：社会主义经济理论与实践。 132 行所有者职能 ，导致所有者缺位 ；第二 ，现在农地都 由农 民长期直接掌握 ，“集体 ”事实上无权处置土地