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浅析对“窗口”地区的管理思路 浅析对“窗口”地区的管理思路 　　从1984年9月开始，经过市、区政府的共同努力，一个以明清风格基调的民间市井、庙市合一的夫子庙秦淮风光带的轮廓已展示在人们面前，并分别于1991年和2001年获得了全国旅游胜地“四十佳”、全国AAAA级旅游景区的殊荣。如今，夫子庙景区已成为南京最大的集旅游、休闲、娱乐、小吃、购物于一体的综合性旅 　　游商贸片区（以下简称地区），成为集中展示秦淮乃至南京改革开放和现代化建设成就的重要窗口。 　　但是，毋庸讳言，由于多方面的原因，在夫子庙景区繁荣和发展的同时，该地区的管理问题越来越突出地显现出来。主要表现在以下几个方面： 　　1、景区风格保护上缺少法定标准。近年来，核心景区内的部分商家调整经营结构或对外招商。有个别商家将原先的花格窗，换成了通透的玻璃幕墙，破坏了夫子庙的明清街市风格；有个别商家将原先的墙体打掉，破墙开店，改变了原先设计功能；还有个别商家设置的霓虹灯广告牌，有碍观瞻，与夫子庙夜市灯光格格不入等，都违背了地区的整体建筑风格，其主要原因是没有明确具体的衡量依据和标准。《南京市夫子庙地区管理规定》（以下简称《规定》）中也有相关规定条款，如严格保护地区的景观风格，不得随意变更建筑和设施的外型及使用功能；地区内各项建筑和设施，其布局、高度、体量、造型、色彩等都应当与周围景观和环境相协调等，但规定的具体标准不明确，操作性不强：一是受人为因素影响较大，非专业人员很难判断建设工程是否破坏了景区风格；二是规定不明确具体，无法让地区内的商家和个人自觉执行和维护；三是如果不进一步细化标准，损害景区风格的行为还会出现在其他商家和个人身上，不利于依法保护景区风格；四是没有强有力的保障制裁措施，夫子庙独特风格将得不到有力保护。 　　2、景区规划建设上缺少专业机构。早在夫子庙刚刚复建之时，市、区就相继成立了专门的规划办公室，具体负责地区的规划和建设工作。制定地区景点的规划方案，组织专家、学者和社会各界商讨设计方案，协调解决规划和建设中出现的各种矛盾和问题等，其共同编制的《南京夫子庙文化商业中心规划设计》，在当年全国优秀城市规划评选中获得了二等奖。1989年1月市城乡建设委员会撤销了《夫子庙地区建设工程临时设计室》，同年6月区规划办公室因职能调整划到了区建设局，不再单单负责夫子庙地区，而是整个秦淮区的规划工作，事实上夫子庙地区规划办公室的工作就此划上了句号。1990年9月区政府制定了《夫子庙地区管理暂行规定》，成立了由15个部门和单位为成员的地区管理委员会，主要任务是制定夫子庙地区和全区旅游事业发展规划，实施旅游行业管理，组织对外宣传和大型文化、商业、旅游活动等，地区常设机构的工作重点转移到了旅游和商贸活动之中。1993年10月市政府颁发了《规定》，明确由秦淮区政府负责地区的统一管理，区政府于同年11月成立了夫子庙地区管理委员会，具体负责地区内的景观保护、开发建设、商业经营、社会治安和游览活动的综合管理。地区管理机构成立后，工作侧重点仍然是旅游和商贸活动。1997年6月市政府第142号令重新修订发布了该《规定》，地区管理机构的主要职能是具体负责地区内的建设、保护和管理工作，实际工作重点则放在保护和管理上，对地区建设方面没有引起足够重视，新景点的开发建设逐年减少，吸引力呈下降趋势，夫子庙景区一度受到过冷落。从1984年以来，夫子庙地区恢复建设的历程证明，地区发展离不开一支相对稳定的规划建设专业队伍。 　　3、景区管理上存在职能交叉、多头管理的现象。目前，夫子庙地区有大大小小商家1000多个。从隶属关系看，有省属、市属、区属和私营个体，仅就区属而言，也分别隶属于地区管理机构、旅游、文化、商贸、夫子庙旅游实业发展股份公司等多个部门；从管理体制上看，夫子庙地区管理办公室是《规定》明确的地区管理机构；工商行政、物价、规划、土地、市政公用、文化、卫生、市容、环境、旅游、商贸、公安、交警等是行业管理部门；区旅游局、文化局、商贸局和旅游股份公司还分别管理几家企业，他们在各自的职责范围内都发挥了较好作用。正是由于隶属关系和体制上的复杂性，难于形成管理合力，部门之间职能交叉，关系不顺，必然导致“管理头绪多，管理空档多”的状况。《规定》第二十五条明确相关行政执法部门将地区内的行政处罚权委托给地区管理机构统一行使，由地区管理机构的执法队伍综合运用多种行政和法律手段开展执法活动，加大执法的覆盖面，克服专业执法队伍人员少、力量分散、管理难以到位的弊端。但实际情况是，部分执法主体并未将行政处罚权委托给地区管理机构统一行使，造成部分管理事项出现了“看到的管不着，能管的看不到”的现象，统一管理受到了人为”隔离”。 　　要解决“窗口”地区管理中存在的上述问题，我们建议应从以下几方面入手： 　　一、修订《南京夫子庙地区管理