公路养护商业化管理总体构思与架构.doc

公路养护商业化管理的总体构思与架构 2007-12-3 13:17　《交通财会》·刘文成　【大 中 小】【打印】【我要纠错】 　　一、总体构思 　　（一）商业化管理的提出 　　道路商业化管理理念的提出，出于财政部预算司译的，由世界银行著名道路经济学家海根和维克尔撰写的《道路的商业化管理及融资》一书。时任财政部副部长楼继伟以《借鉴国际经验　提高道路资金使用效益》为题作了中文版序言。序中指出“《道路的商业化管理及融资》一书，作为迄今为止较具权威的道路筹资与管理专著，对道路筹资及管理商业化这一理念及其在世界许多国家的实践进行了较系统的总结和阐述”。序最后指出：“总之，《道路的商业化管理及融资》一书向我们展示的是一个道路筹资及管理的全新画面。是各级财政、交通管理部门、其他相关政府部门、大专院校和科研机构了解世界道路商业化管理新趋势窗口式著作。该书的适时出版无疑提供了重要背景和知识，对推进改革将有所裨益”。 　　该书在分析各国管理现状的基础上提出了改革建议，即道路管理责任的划分，建立道路管理委员会、保证稳定的道路建设资金来源，推行道路的商业化管理、建立类似企业的道路管理机构，推行良好的商业惯例，确保道路资金得到高效使用。这是迄今为止首次提出道路商业化管理的全新理念。 　　作者指出“我们怎样才能改善道路融资和道路养护政策？说的更具体点，怎样才能完善道路的总体管理，加强道路的融资现状？改革背后的关键性观念是道路管理商业化：将道路引入市场，将其管理建立在收费服务的基础上，将其作为一项商业业务来管理”。笔者在诊断为什么大部分政府一直采取一种低效益且不具可持续性的道路养护政策，回答是在这种体制框架下，道路养护政策效率低下的问题出在道路管理体制框架上，它们未按照市场经济原则，对道路实行商业化管理。养护部门、单位始终游离市场之外，未能运用市场经济的强大的定价动力，充分利用和发挥价格的“高能激励”。养护没有明确的价格，养护开支的费用由一般税（费）收收入提供。由于管理养护不受任何严格的市场机制约束。这些缺陷严重地影响了管理的激励机制，使道路管理变成了一种多重目的的社会服务。解决这些问题的要害是，改革现行管理体制，将公路养护推向市场，实施商业化管理。我国历来对公路养护实行改革，如定额包干、承包责任制等等，虽然改革，但效果不佳，就是这些改革只换汤没换药，没有全面改革体制，将养护推向市场，更未实行商业化管理。所以我们提出《公路养护商业化管理的探讨》。 　　（二）商业化管理的含义 　　1.公路养护商业化管理，是指将公路养护推向市场，引入商业原则，运用商业运作方式和市场机制对公路养护实施管理。充分运用价格“高能激励”机制，激活公路养护企业，使之参与竞争（打破行业垄断）。造就养护企业外有压力，内有动力。实施利润原则，实行商业化管理，就牵住了企业的“牛鼻子”。 　　2.公路养护的商业化管理，并不是真正按完全意义上商业经营，而是遵循商业原则，引入商业运作方式来管理公路养护企业。 　　3.买卖关系不是直接而是间接的，公路是社会基础设施，是基础产业，产权属国家所有。它出售的不是公路实体和实物，而是将完好的公路路面让渡给社会车辆共同使用。鉴于每条公路日通行量最高达几万车次，不可能，也做不到，更不允许普通路按好路率、按不同价格实行趟次收费。这必然要在直接买卖关系的链条上搭建一个平台，公路管理部门和公路养护分离后将公路养护推向市场，成为市场主体的企业，而公路管理纯属管理部门，其职责是统筹、规划、协调、监督服务。公路管理部门受政府委托，对公路好路率实行按质定价，统购包销（让渡给社会使用）。公路管理部门成为统购包销的买方，这个商业链条就结成了，公路养护商业化管理就可行了，公路养护企业的商业化运行也就得以实现了。 　　（三）为公路养护行业正名，让其回归市场。 　　公路养护按交通部颁布规范，其生产作业是对公路保养、维护和改善，按照工程性质、规模大小、技术繁简划分为：小修保养、中修、大修和改造四项基本作业，而每项都有部颁的技术标准和定额，及对自然灾害的预防、抢修及修复。其宗旨是维护、保障、提高公路的使用功能和使用价值。它的生产完全与物质生产领域的企业一样，完全符合马克思主义经典理论关于价值生产过程： 　　即使按三个产业划分，应介于第三产业的组成部分，它和其它维修、修理行业一样，是对使用价值的恢复。公路养护企业在恢复使用价值的同时也理应获得自身的收益。在马克思价值生产过程公式中的W‘，所创造的价值有一部分应归公路养护企业，由于公路是社会基础设施、基础产业，除自身获得小部分增值收益外，为公路使用者间接地创造了极大的收益。据《道路商业化管理及融资》一书引用的资料，由于道路养护不善产生的额外成本是由道路使用者无条件而且是被迫承担的。据世界银行调查测算，非洲地区道路养护不善所产生的额外成本每年达12