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四，加强对公共事业管理民营化的的法制规范 近几年来，各地推行公共事业民营化可以说是方兴未艾，都在搞不同形式的尝试。很多地方连公厕的经营权都出让了，南京把报恩寺也以民营化的方式来吸引投资者进行经营。可以说，民营化在实质改革的步伐上进展得比较快，但在相关的法律保障与法律规范方面则显得比较滞后。由于中国在公共事业领域长期实行的是政府独家经营的模式，一直没有一个大的方面的、制度性的、法律的规定，来为民营化提供比较统一的法律制度安排。目前的有关规定主要还是部门制定的，如建设部有100多个规定，国家计委、工商行政管理总局等也有一些规定。有的地方，在改革过程当中，推出了自己地方做出的一些规定。从法律制度的构造来看，法律法规的总体层级比较低、比较单一，尚缺乏普遍适用民营化发展要求的法律制度规范，这将在一定程度上影响我国公共事业民营化的健康发展。 公共事业是个涉及到社会公众切身利益的敏感领域，正如某西方学者所警告的：民营化就像拆除炸弹，必须审慎对待，因为错误的决定或过激的行为会导致危险的后果。从一些国家民营化的实践来看，并不能说都已获得成功，因为种种原因，有些方法取得很大成效，弥补了传统模式的缺陷，但也有一些实践不仅没有取得成功，反而导致了不少问题，尤其是东欧国家快速而又无序地实行民营化的糟糕后果已引起人们广泛关注。研究结果表明，民营化成功或受挫的原因不仅仅是内部管理的问题，根据一些制度学者的分析，成功的实践在于采用新的方法时引入了制度变革，而失败的实践往往是在采用新的方法时没有提供适当的制度激励，用句形式化的语言表达就叫做缺乏规范化的操作。为此，在开放公共事业民营化进程中，如何进一步加强法制规范，以法律制度作为公共事业改革的准则，依法在决策者（政府）、提供者（包括公共机构、非盈利机构、私人企业）和公共服务的消费者（公民）之间形成一种良好的互动结构，实现一种共赢的结果，尚需要作认真而具体的探索。 1，加强对进入公共事业领域民间资本的法律支持与保障 推行公共事业民营化对民间资本而言，意味着一次极好的投资机会。与民营企业已经进入的产业相比，公共事业显然是一个更为庞大的产业，每年的投资达数千亿，服务收入当是一笔巨大数额。尽管由于政府对价格的管制，销售利润不可能太高，但却具有相当的稳定性，如果能够很好地运作，资本的利润率还是非常诱人的，所以，进入公共事业领域，对民间资本应当会有很强的吸引力。 在美国，民营化更多的倾向于放松规制（deregulation）。所谓规制，指社会公共机构按照一定的规则对特定的经济主体的自由活动空间和行为方式的规范、制约和限制。放松规制包括放松市场规制、放松社会规制和放松产业规制，但重点是放松市场规制。到80年代，放松规制的领域和国家日益增多，“市场和竞争就是主要的规制”成了西方各国的流行口号。在对待社区管理、环境资源、公共工程、扶贫开发、文化保护等领域，民营和志愿性机构的作用越来越明显，在某些领域，非政府组织和个人甚至比政府拥有更大的优势。 近年来，我国各地已逐步放开非国有经济进入公共事业的限制。一些大中城市市政公用行业中的供水、管道燃气供应、公共汽车电车、集中供热、排水与污水处理、垃圾处理等，正有条件地允许非国有经济介入。2002年3月4日公布的《外商投资产业指导》中，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域。2002年10月国家计委、建设部、环保总局出台《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，提出改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营。 国务院有关部门要尽快制定并公示有条件准入的领域、准入条件、审批确认等准入程序以及管理监督办法逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。 1993年有一个规定，其中规定的公共事业涉及供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业，但也不明确。建设部的规定中，城市绿化也是作为公共事业的。 在经合组织的一个研究报告当中，把城市政府的职能分为三类，第一类是为国防提供公用物品，这类物品只能由政府来提供，不能搞民营化。第二类是供水污水处理、城市公交、地方电力、天然气与有线电视服务、地方邮政等等。第三类是在监管体制下的竞争性服务，包括城市的公屋、提供教育、公用保健、家庭护理、健身设施等等。对中国来说，需要从法律上对公共事业的范围作出明确区分，以确定改革的具体领域以及可以适用的政策。公共事业管理自身的特性决定这一领域的改革有着相当的敏感性，其政策导向、推进方式及其发展进程都要受到整个社会环境的制约。不仅社会公众对服务主体的转换具有相当的敏感性，而且不可避免地会涉及到公共事业管理部门员工的就业及其他利益方面的问题，他们将要担心可能会失去工作