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和谐社会中的城中村法律问题研究——以土地使用权为视角 2009年9月4日?来源： ? 和谐社会中的城中村法律问题研究 ——以土地使用权为视角 杨斯淼 ? 论文提要： 实现社会和谐，建设公平社会，始终是人类和法学家孜孜以求的一个崇高理想。构建和谐社会必须关注城中村土地使用的问题，分析城中村土地不合理使用的制度因素，动员全社会的力量重视城中村问题，通过有效的制度建设促使我国城中村的土地得到有效的利用，以促进城乡一体化的进程，最终实现人与土地资源的可持续发展。 在经济不断发展、城乡一体化迅猛推进的今天，我国许多地区，尤其是沿海较发达城市中，出现了大量“都市里的村庄”——城中村。它们处于城市的包围却又与城市格格不入，已成为影响城市经济、社会、环境、建设可持续发展的桎梏。改造城中村，已成为我们构建和谐社会、推进法治化进程亟待解决的问题。然而现实改造举步维艰的状况迫使我们不断冷静反思这项复杂的工程，以探求行之有效的改造之道。作为我国城市化发展中的特有现象，城中村的形成原因和现存问题都是多方面的，其中，土地使用权问题是城中村研究的核心问题，也是城中村改造的突破口与落脚点。 从法律的层面探究城中村土地不合理使用的制度因素，通过对城中村土地的所有权与使用权现状的分析，发现城中村中存在的土地所有权状态有国有土地所有权与集体土地所有权两类，但是两种土地所有权在实质上是不平等的。同时，集体土地使用权与国有土地使用权虽然在性质上都有物权性质，属于他物权的范畴，但集体土地使用权与国有土地使用权在地位上是不平等的，前者比后者有更多的限制。从制度上分析，造成以上现状的根源在于城乡二元土地所有制结构。 城乡二元土地所有制结构导致了我国集体土地所有权不完整甚至主体缺位，城中村集体土地流转受限。因而，城中村土地使用权制度的创新应该包括两方面的内容：明晰城中村集体土地所有权主体和所有权权能实化以及城中村土地所有制的创新。明晰城中村集体土地所有权主体和所有权权能实化的主要做法是量化分配集体土地资产，政企分开，成立股份制公司统管城中村的集体经济。城中村土地所有制的创新主要表现为在集体经济比较发达、整体建设水平较高的城市周边地区或城市内部的城镇在城市化过程中，实行集体土地国有化改造。 全文共7821字。 关键词：城中村 土地使用权 土体所有权城乡二元化制度 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 实现社会和谐，建设公平社会，始终是人类和法学家孜孜以求的一个崇高理想。社会主义的“和谐”至少应包括三个层面的含义：社会制度体系的和谐、社会主体间的和谐以及自然与社会的和谐。在我们构建社会主义法治社会的进程中，要促进社会主体间的和谐发展、促进人与自然的和谐发展，就必须要关注阻碍城乡一体化发展的绊脚石——城中村。 一、??????? 和谐社会、城中村与土地使用权问题 “城中村”伴随着我国城市化进程而生，除了少数城市由于其城市化水平尚停留在较低的阶段、建成区范围狭窄而尚未有城中村外，城中村几乎遍布于我国大、中城市。在东部沿海经济发达城市和全国各省会城市，城中村现象尤为突显，在广州规划区385km2的范围内，共有城中村139个；在珠海有26个行政村散落在中心城区和城乡边缘50km2范围内，涉及旧村村民4.6万余人，暂住人口近15万人；西安有城中村417个，涉及42万人。[1]可见，城中村牵涉范围之广，牵涉人员之多。改造城中村，已成为我们构建和谐社会亟待解决的问题。然而现实改造举步维艰的状况迫使我们不断冷静反思这项复杂的工程，以探求行之有效的改造之道。 要解决城中村问题，就要深入分析这一现象形成的原因。作为我国城市化发展中的特有现象，城中村的形成原因和现存问题都是多方面的，其中，土地使用权问题是城中村研究的核心问题，也是城中村改造的切入点和落脚点。《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即所谓的土地的二元所有制结构。城乡土地使用按照所有制来划分，可以分为国有土地、村集体土地、村民用地三类。对于城中村来说，城中村的土地使用权属也可以分为国有土地、村集体土地、村民用地三类。其中城中村国有土地的形成是通过征地方式获得的。表现在所有权属于国家，使用权属于政府。村集体土地所有权和使用权都归集体所有。村民土地所有权属于村集体，使用权属于村民。[2] 土地二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地使用权，集体将宅基地按户划拨。在城市发展中，城中村土地未能及时收归国有，土地所有权仍属农村集体所有、宅基地制度的存在是造成城中村问题的根本原因。与此同时，随着中国城市化进程的迅猛发展，大量农村人口涌入城市寻求就业，城中村低廉的租金、便利的方位都为他们在