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o松辽流域水资源使用权初始分配协商机制研究* 刘玉龙1 迟鹏超2 罗尧增1 王 浩1 甘泓1 张延坤2 （1.中国水利水电科学研究院 2.水利部松辽水利委员会） 摘要：本文全面探讨了松辽流域水资源使用权分配的协商机制，初步确立松辽流域水资源使用权分配协商的指导思想、基本原则、协商仲裁机制总体框架、协商主体、协商组织、仲裁机构、专家咨询与论证组织、协商规则等，提出了流域级协商组织、以及省地县级协商组织机构基本框架。本文重点研究流域级协商组织及其相应机制的建立，提出了流域水权分配协商主体和客体的确认、协商的条件、程序和规则、以及协商结果的公示等确定的方法和模式。 关键词： 协商机制 水资源使用权 水权分配 松辽流域 松辽流域水资源使用权初始分配协商机制研究目的，是为了在流域内各省之间、省区内部各地区之间、各用水户等其他利益相关者之间，建立一套完善的分配水资源使用权的民主协商机制。水资源使用权初始分配，就是第一次通过法定程序将水资源使用权分配给区域、单位或个人的过程。松辽流域率先在大流域尺度上进行水权初始分配的试点，涉及黑、吉、辽、蒙四省（区）近1.2亿各族人民的切身利益，是一项调节多元利益关系的复杂系统工程，以法律法规为依据，以广大人民群众的根本利益、全局利益和长远利益为出发点和落脚点，通过民主协商和科学决策，公平合理地进行水权初始分配，推进全流域范围内的水资源合理配置、高效利用、有效保护、科学管理，促进东北老工业基地的振兴和经济社会可持续发展。 1. 协商的基本原则 1.1 依法办事原则 协商机制中的各个环节，协商程序中的各项工作，都必须依法办事，严格遵循《宪法》、《水法》等相关法律及配套的行政法规，边境河流还应遵循国际水道法的一般原则和我国与相邻国家签订的双边协定的有关条款。 1.2 平等参与原则 利益相关各方在协商机制中平等参与，友好协商，求同存异，争取达成一致同意的共识。 1.3 公平合理原则 水权初始分配应全面考虑各地的气候、地理、资源、人口、经济社会发展水平、未来发展趋势、国家投入规模、地方与群众投入规模、在振兴东北经济和可持续发展战略中的地位和作用等多种因素，在兼顾公平和效率的基础上协商提出水权合理分配方案。 1.4 民主集中制原则 水权初始分配是一项政策性和社会敏感性都很强的工作。为了维护本区域的利益，参与协商的各方代表陈述自己的意见，坚持自己的立场，从而在实质性问题上难以形成协商一致的意见。为避免久拖不决和无谓的争论，必须坚持民主与集中相结合，协商与仲裁相结合，在重大问题上经数轮协商或协调未果的情况下，应适时启动仲裁机制，依法作出裁决，争议各方应服从仲裁决定。 1.5 科学严谨原则 协商和仲裁都必须坚持科学严谨的态度，建立专家咨询和论证机制，注重调查研究，尊重客观事实，全面分析历史、现状和未来，以法律法规和准确可靠的定量计算结果为依据，使协商和仲裁做到以理服人、以数据服人。 1.6 保密原则 水权初始分配是全社会普遍关注的敏感话题，为防止有些媒体的炒作或失实报道而滋生不利于社会稳定的事件发生，保证水权初始分配工作顺利进行，必须严格遵守国务院和水利部下发的有关保密规定。在宣传口径上，应遵循“内外有别”、“有选择地公开”的原则，实行宣传内容审批责任制。在水权初始分配方案最终确定并经国务院正式批准之前，有关的初拟方案、基础资料、协商各方的具体意见等方面的内容均应列入保密内容。同时，松辽流域水权初始分配的范围还涉及边境河流，涉及高度敏感的“跨界水”问题，更应该高度重视保密问题。但在基层终端用户水权分配时，由于绝大部分内容已不属于保密范畴，应充分体现公开、公平、公正的原则。 2. 协商机制的要素 2.1 协商主体的确认 首先确认协商的主体，即什么样的机构、组织、法人或公民参加水资源使用权分配的协商。协商的主体一般包括：各级政府的水行政主管部门及其派出机构、涉及水资源使用权分配的机构、法人或公民（用水户）以及有关的部门组织。对于整个流域，除了水行政主管部门以外，水资源利用还可能涉及林业、农业、渔业、电力、航运、国土资源等部门。但《水法》明确规定，水资源管理主体为国务院水行政主管部门，其他相关部门依法从事水资源的开发、利用、治理、节约和保护等工作。例如，航运和发电用水权主要体现为河道内用水的数量和时间分布，林业和渔业用水包含在农业用水之中，湿地、湖泊补水包含在生态环境用水之中，均属于不同类型的用水户，所以在协商分配时，这些部门作为具体用户以适当的形式参与协商。 由于我国实行的是流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，流域的分片和区域的分级的特征非常明确，因此，协商的主体也必然是分级的。涉及跨省级行政区的水资源分配及管理事项的协商由流域协商委员会进行协调；同一省级区域内的水资源分配及管理事项的协