香港推行高官问责制的基本情况及其对香港公共行政发展的意义.docVIP

香港推行高官问责制的基本情况及其对香港公共行政发展的意义董晓宇 2002年7月1日起开始实施的高官问责制，是香港回归后在基本法框架内最大力度的行政改革举措，将对香港未来的公共行政发展产生深远影响。 ????2000年10月11日，董建华在立法会发表第四份施政报告时，首次提出推行高官问责制的设想，责令有关部门组成专门小组研讨有关议案，并广泛征求立法会议员和香港各界广大市民的意见。2001年10月10日，董建华发表第五份施政报告时，披露了加强高官问责的初步构想及其适用范围。2002年5月30日，香港特别行政区立法会以34票赞成、19票反对、1票弃权的多数比例，通过高官问责制实施方案。2002年7月1日，经过多次反复酝酿和不断完善的高官问责制改革方案正式实施。 ????一是沿袭的原殖民地时代的政府构架运转极不协调。“九七”回归前，原香港政府体制与构架具有浓厚的英国殖民地烙印：港督是英国对港统治的代表，不对香港市民负责；港督之下的布政司（“九七”回归后改为政务司）是事实上的政府中枢机构，其司长以港督决策顾问和公务员首长的双重身份，统辖整个公务员队伍。“九七”回归后，为了保持香港社会稳定，新成立的特区政府基本上保留了原有的政府体制与构架（见附表一），对政府班子和18万公务员队伍是“照单全收”。这种做法虽对香港社会的稳定发挥了积极作用，但政府架构上的迭床架屋、运作上的程序繁复、议而不决、决而不行、人员使用上的固定模式，特别是高官的责权不清与责任追究的困难，严重影响了施政效率。既造成了行政长官与政府机构、整个公务员系统的脱节，同时也与《基本法》规定的行政长官负责制的政府运作机制，以及港人治港的民主要求产生了冲突。尤其在1997-1998年，香港经济危机以及其它一系列事件的反应与处理不力，招致了香港市民对政府的普遍不满。正是在这种背景下，香港政府应社会要求，推出了以高官文责制为核心的政府体制改革方案。 ????三是国际社会公共改革的影响。近20年来，在全球范围内掀起了一股持续性公共改革的浪潮，其中一个重要趋势就是改革传统的文官制度，推行高层文官的政治化，强化高层官员的政治责任。如英国在中央各部内设立执行局，各执行局在组织、人事、财务等方面享有自主权，采用类似企业、更为灵活的组织机制；而那些擅长政策分析和政策评估的高级文官，与部长共同组成精干的决策核心，他们根据绩效协议对执行机构的运作进行监督和“适距控制”，最终对议会负责。香港推行的高官问责制，正是借鉴了英国执行局的政府建制，在保持公务员基本队伍稳定的基础上，既强化了高级文官的政治责任，??又增强了公务员队伍的活力和责任意识。 ????推行“问责制”的目的是增强特区政府主要官员的施政责任；使政府领导层理念一致，方向明确，政策更加协调；强化政府同广大市民、立法会、社会各界的密切联系与沟通，更关注民情与民意，提升公共管理能力与公共服务质量。 ????“问责制”的主要内容包括如下四点： ????第一、将政府最高层官员，包括政务司司长、财政司司长和律政司司长以及所有政策局局长，全部列入“问责制”范围。这些官员将不再是公务员，而是以合约方式由行政长官进行政治委任的官员，每届任期五年，但不超过行政长官的任期。他们各自负责由行政长官指定的政策范围，统领所辖部门的工作，负责制定、解释、推介政策，以政策绩效直接向行政长官负责，并通过行政长官的领导，履行对市民的责任。行政长官需要时可以终止与他们的合约。 ????第二，所有列入“问责制”的主要官员都进入行政会议，以强化行政会议的工作。他们直接参与制定政府的整体政策，决定政策推行的优先次序，协调跨部门的工作事项。 ????第三，将政策局进行重组合并。将原来十六个政策局合并为十一个政策局。这样，加上三位司长，涉及实行“问责制”主要官员的职位一共有十四个。政府架构形式也由原来的由三位司长分别统领一些局长，只是三位司长向特首负责，改为各司局长直接向特首负责。行政长官除了通过司长协调局长的工作外，还会根据需要直接听取局长的汇报（见附表二）。 ????第四，在原有公务员体制中，由局长担任的公务员职级和薪酬福利待遇保持不变，职称改为常任秘书长，扮演问责制局长与公务员系统之间的枢纽角色。他们在问责制局长统领下，向问责制局长负责，协助制定和执行政策，听取公众和立法会的意见，向他们解释有关政策，回答质询，争取各界对政策的支持。 ????香港政府在研究“问责制”过程中，了解到一些社会人士的疑虑：认为“问责制”会使行政长官大权独揽；认为“问责制”中，既有主要官员，又有常任秘书长，是架构重迭；而且，“问责制”会对公务员的稳定性及其优质品质造成冲击。对此，董建华在向立法会解释具体的实施方案时，对上述问题进行了澄清和说明。 ????首先，实行“问责制”，