法制化與公, 私協力管理-以BOT 為例.docVIP

法制化與公、私協力的管理—以BOT為例 鄭錫鍇 聖約翰科技大學企管系副教授 壹、前言 由於世界各國政府大多面臨財政窘困及行政效率不彰情形，自80年代以後便積極透過外源化（outsourcing）的途徑，向外尋求可以與政府密切共同分擔公共事務的來源，民間由於擁有充沛的資金、組織、能力、技術及管理觀念，便成為政府可以嘗試與之共同協力的夥伴，公、私協力（public-private partnership, PPP）逐漸受到學術界及實務界的重視。其中的BOT觀念與技術已具相當成熟度，更成為公、私協力政策中之主要工具。公、私部門合作在人類歷史中早已存在，但大規模、立於較為平等且立於契約關係的公、私協力模式則是當代的產物，為因應此一模式的產生，如何建立一套適合的管理架構來制度化公、私部門的協力關係成為重要課題，其中法制化尤其是公、私協力模式最重要的基礎建設之一。本文嘗試探討公、私協力及BOT模式的意涵，並探討BOT成功的要素，並進一步論述法制化對執行BOT模式的重要性及法制化的重點。 貳、公、私協力的意涵 公、私協力是一種藉由公、私網絡（public-private networks）所形成的聯合治理模式（joint governance）（Kouwenhoven，1993），典型實例包括都市更新（urban regeneration）、土地開發（land development）、社區營造（community building）及公共建設民營化等，在公、私部門協力推動都市更新、促進都市商業發展或社區發展方面可以美國為代表（吳英明、吳濟華，1993）。英國在柴契爾（Thatcher）夫人於1979年擔任英國首相後，亦致力以公、私部門協力手段對各城市之中心都市（Inner City）衰敗問題進行都市更新，以結合私部門投資者之創造力及建立公、私部門之共識（Mitchell-Weaver Manning，1991；Bailey，1995）。詳言之，公、私協力是政府與民間（尤其是私部門）基於法律授權與契約關係下，經由協商進行權利、義務與風險之合理分派，在追求雙贏、發揮綜效（synergy）的目標下，以互惠平等的夥伴精神，共同建設或經營公共建設（服務）之長期合作關係。公、私協力亦是一種新興的政策工具（policy tool），其興起除了金融機構（如世界銀行、亞洲開發銀行）與跨國營建商的推波助瀾外，各國普遍存在的公共建設需求缺口，及政府需要企業深入協力推動公共建設之急迫感。 做為一種政府施政的重要工具，公、私協力之特性主要有以下幾點（鄭錫鍇，2001）： 1.具有強烈互賴性（interdependence）：公、私協力的任何成員接無法單獨完成工作，所以一定要仰賴夥伴的合作，才能共赴事功，互賴姓是合作關係的重要基礎（Levines＆White, 1991﹔Preffer Salanck, 1978）。 2.具有相互性（mutulaity）：目標已經聚合（convergent），以產生共利共生與互助關係，是以必須站在相互的場著想，不可有怠惰夥伴（sleeping partner）存在。 3.雙贏或多贏的特性：公、私協力不是零和（zero-sum）的競爭關係，而是雙贏關係，這種雙贏關係不是先天客觀存在，而是經由政策設計、契約規畫、真心承諾與細心營造所經營出之局面。 4.制度化的合作關係：公、私協力不是浪漫的公民參與，而是將合作關係透過政策與法律予以制度化，所以是以「做生意」為基礎，而略帶公共色彩之合作關係。 5.企業化的投入(input)、風險及收益分配：公、私協力透過協商與契約安排，將各方之投入資源，風險及收益作合理化的分配。 6.實用主義：公、私協力之起源是務實，然後才衍生規範性問題。公、私協力之意識形態基礎是較為薄弱的。 7.高度的信任關係：相互信任在公、私協力模式中扮演相當重要的角色 (Domberger ,Farago, ＆ Fernandez,1997;Lowndes Skelcher,1998；Stralkowski,Klemm, Billon,1988)。信任可以減少彼此猜疑，減少交易成本潤滑合作行為、降低不確定性信任促成緊密結合之夥伴關係，而且夥伴關係也會增加彼此信任，故兩者是相互增強的。 總之，公、私協力模式鬆動了傳統國家學「國家社會二元論」的論點（詹鎮榮，2003：9）也衝擊傳統行政哲學與公部門行政慣例，公共建設向來是政府的專屬權，公務員不得圖利特定廠商等；而公、私部門理論上具有相當歧異的動機與目的，如何使公益與私利能在公、私協力個案中予以融合，在管理上也是一大挑戰。公、私協力的實務在世界上已普通發展，支援的理論也相當龐雜做為學術名詞公、私協力是一個高度科技整合的概念，其內函涉及：政治經濟學、政府與企業、民營化、代理人理論