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城市土地集约利用和优化配置研究 刘卫东 (浙江大学土地科学与不动产研究所) 一、引 言 中国国情 中国“人多地少”的国情已经从以前的“养活”问题转化为现在的“就业”问题。中国的土地容纳不了八亿农民的劳动，大量农村剩余劳动力的出路成为首要问题。 土地城市化超前人口城市化。1990-2004年，中国城镇建设用地由1.3万平方公里扩大到近3.4万平方公里，城市用地规模弹性系数(城市用地增长率/城市人口增长率)从1986-1991年的2.13增加为2.28，已大大高于1.12的合理水平。城市人均建设用地已达130多平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。 中国是世界上地域差异最大的大国，只要地域差异存在，发达地区仍会出现人口集聚效应，直到地域差异缩小到一定程度，中国人口分布才可能通过“无形之手”重新调整。 虽然中国的城乡二元结构、户口制度、农村土地不能流转等拖了城市化的后腿，使城市化落后于工业化，但它们既是城市化的羁绊，同时也是中国城市化进程和维持社会、经济稳定发展的调节器。中国城市化不能操之过急。 伪城市化 2011年我国城镇化水平达到51%，城镇人口首次超过农村人口。 我国征地制度的最大弊端，就是在城镇化过程中造成了大量的“伪城市化”农民。现在进行人口统计，居住半年以上即按城市人口统计，而事实上并没有享受市民待遇。 脱离了乡土文化和乡村经济的城市化、工业化，其实并非是真正的城市化、工业化，更不可能是真正的科学发展方式。它实质上是以改变中国社会结构、社会心理、社会价值、社会秩序为代价的伪城市化、伪工业化，是一种畸形的城市化、工业化。 最严格的土地集约利用政策 国务院关于促进节约集约用地的通知（国发〔2008〕3号） 《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发[2012]47号） 《建设用地节约集约利用评价规程》(TD/T1018-2008) 《开发区土地集约利用评价规程》 (TD/T 1029-2010 ) 二、城市土地利用的特点 好优位，人为性 城市建设区位选择具有严格的限制性。城市建设空间的稀缺性，区位条件的可变化。人造景观的主观性，城市土地利用多受规划引导和控制。 2. 非农化，区域性 城市以二、三产业为主。城市是区域的核心，并辐射、服务于区域，实现区域竞争，形成城乡统一市场，带动城乡土地统筹利用。 3. 集约化，生态性 城市是人口、经济、技术的空间集聚，规模经济效益和集聚经济效益显著，土地集约利用。城市让生活更加美好，环境污染集中治理，安全、健康、宜居，生态性是城市追求的目标。 多样化，动态性 城市是移民的家园,经济和文化的多样性,决定了城市系统的开放性，土地利用的包容性, 信息汇合、生存竞合和文化碰撞，容易创新，成为城市发展动力，推动城市土地资源优化配置。 三、我国城市土地集约利用的主要障碍 城乡分割的二元结构 我国城乡分离的户籍制度决定了城乡公民权的不平等,城市发展在某种程度上依靠农村、农业和农民的奉献和牺牲；阻碍城乡统一市场的形成，城市化水平提高，农民未市民化，城市建设用地扩张，农村居民点用地没有减少。进城农民增加，农业现代化水平反而下降；耕地稀缺性增强，农地撂荒反而增加。 2. 土地市场化改革不完整 我国城市土地国有和土地市场垄断。城市土地有偿使用没有明确国有土地资产保值增值的目标；土地出让最高使用年期和干部法定任期不对称，缺乏土地资产管理审计制度；土地财政导致土地低价出让或者官商合谋最大限度获得房地产开发利益，造成城市土地蔓延和建设用地规模难以有效控制。 * 3. 城市规划及其实施存在偏差 我国城市规划近年来取得了很大的成就,对于城市建设和管理的科学指导作用日益显著。但是，规划向权力讲道理的同时，受到行政干扰的迹象仍然常见。由于地方政府具有“经理人”的行为偏好，城市建设贪大求洋，政绩工程、形象工程使得城市规划不符合实际需要，畸形怪状的建筑、大广场、宽马路，人工湖、大草地等使得土地不能有效利用，土地利用率低和土地浪费的情况时有发生。 土地集约利用评价体系不完善 城市土地集约利用评价片面强调单位面积土地的经济产出，忽略了其他生产要素投入的贡献。 城市土地集约利用按照统一的评价指标和标准来衡量不同地区的土地集约利用水平，忽视了不同区域土地质量不同，区位条件对于单位面积土地经济产出的显著影响。城市土地集约利用评价途径以区域比较为主，实际上处于不同经济发展阶段的区域土地利用结果往往不具可比性。 四、城市土地集约利用的多目标选择 (一)提高城市土地利用效益 1． 提高单位土地面积的经济投入 2． 提高单位土