加强对国资参股企业审计全覆盖监控.doc

Modern Accounting审计广角 加强对国资参股企业的审计全覆盖监控 鲁心逸 （上海市审计局 200010） 【摘要】在开放流动的市场条件下，随着国有经济布局及结构的进一步优化调整，国资参股经营的企业治理模式将会大量出现，国企审计的工作背景正在发生变化。相对于我国各地国资委大力推进“国资监管全覆盖”，国企审计应当尽快跟进“国资审计全覆盖”。实施“国资审计全覆盖”既涉及经营权概念，也涉及产权概念，其关键是，切实加强对出资者与经营者之间委托代理关系的监控，其难点是，实现真正符合市场经济要求的依法依规操作。 【关键词】国资监管 全覆盖 参股经营 审计监控 加强国有资产监管，是始终伴随国企改革进程的重要课题。近来，我国不少地方政府国资委相继推进“国资监管全覆盖”，把地方金融、文教、卫生等领域的国有资产纳入国资委监管范围，并酝酿加大国资优势重组和产权流动。在开放流动的市场条件下，国企审计工作背景正在发生变化，其中一个显著特点是，国资参股经营的企业经营模式将会大量出现。伴随国资委系统全力推进“国资监管全覆盖”，政府审计能否及时跟进落实“国资审计全覆盖”十分重要。如何按照国家《企业国有资产法》落实对国资参股经营的审计监控，应当尽快引起有关方面的高度重视。 一、国资参股经营是符合我国经济体制改革趋势的国企经营模式 经过三十年的改革开放，我国国有企业经营机制已发生了与市场经济体制相适应的巨大变化，这些变化主要体现在两个方面：一是以建立现代企业制度为标志，我国国企内部经营机制基本完成了从计划经济体制下行政附属机构向市场经济体制下经营主体的转变。二是以建立现代产权制度为标志，我国国企外部经营环境基本实现了由单一所有制下的行政封闭系统向多种所有制并存下的产权开放系统的转变。 由于现代企业制度和现代产权制度的建立，进入本世纪以后，我国国企产权流动和重组逐步展开，以股份制和上市公司等为治理形式的多种所有制企业迅速发展。以上海为例，经国企改革和国资调整，大致形成五种企业经营模式，一是由多个国有企业重组形成的有限责任公司；二是由国企上市改制形成的股份制企业；三是由国企同外资合作形成的股份合资公司；四是由国有企业改制为股份制企业；五是由国资退出而形成的个体私营企业。 党的十七大以来，我国调整优化国有经济布局及结构的步伐加快。仍以上海为例，2008年8月，上海市国资委确立“国资监管全覆盖”目标，将一批原属相关委办局监管的国有企业纳入旗下，并对金融企业实行“委托监管”，推出《进一步推动上海国资国企改革发展的若干意见》，更加强调企业重组的开放性和市场化，要求打破以往国企重组的“体制内重组多，体制外重组少；与外资的合作多，与央企民企的合作少；以行政手段推动的多，通过市场产生的少”现象，通过采取十项措施，大力推动上海国企跨地区和跨所有制重组，大力推动国企整体上市或核心业务资产上市，大力推动上海国企走向全国、走向世界。 显然，在开放流动的市场条件下，伴随我国国有经济结构和布局的优化调整，国资参股经营必然成为国有企业自我发展的常规市场行为。 二、落实对国资参股经营审计监控是实现“国资审计全覆盖”的重要内容 实现国企审计全覆盖应当涉及两个方面要求，第一，以国资经营权为边界实现国资审计全覆盖，即被审国企的国资经营权使用延伸到那里，国企审计的监管就要跟进到那里，比如，不论是体制内还是体制外的跨行业国资投资经营，抑或跨地域国资投资经营等都需要纳入审计监控。第二，以国资产权为边界实现国资审计全覆盖，即被审国企的国有资本产权变动出现到哪里，国企审计的监管就要跟进到那里，比如，不论是国有股东股权转让，还是国有资产清理等都需要纳入审计监控。 国资参股经营是国有企业自觉遵循经济规律的自主市场行为。在开放流动的市场条件下，国企参股经营行为必然普遍化、常态化和动态化。离开了对国资参股经营的审计监控，是谈不上国资审计全覆盖的。由于不断出现的“体制内和体制外、外资企业和央企民企、合作行政推动和市场行为”等多方交叉互动之下的国企重组和国资参股经营，使得国企审计面对新情况，经受新挑战。主要表现为以下情况： 一是国企产权结构复杂且委托代理链条拉长。由于企业经常性的投资行为，既包含联合投资或交叉投资，也包含母子公司逆向投资，使得企业产权混合加大，经营委托代理关系的链条拉长，内部治理结构和组织结构必然出现新变化。二是国企经营多元化且跨地域经营行为增多。由于企业追求市场份额，其经营触角将自发伸向生产成本低廉和市场资源集中的领域，其跨地域经营行为将成为常态化的企业选择，这就使得母子公司或参股经营企业之间的地理距离拉长或领域间隔加大。三是国企资产证券化进程不断加速。由于资本市场对企业提高融资效率的吸引力，国有资产会逐步向上市公司集中，在企业不断投资资本市场行为的影响下，其高风险业务量也会大为增加