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关于 “地方政府融资平台债务”的冷思考 王国刚；《财贸经济》2012 年第 9 期 2009 年 10 月以后，有关地方政府融资平台债务的论题充斥于学界和媒体。2010 年 6 月10 日国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19 号），由此，使得“地方政府融资平台债务”论题从理论层面的研讨转向为实践层面的清理。 在欧债危机的背景下，这一论题又加入了国际色彩，愈显重要。3 年来，有关地方政府融资 平台债务的清理，不仅在商业银行的金融机构的贷款存量和地方政府融资平台各类机构的债 务存量层面展开，更重要的是，为了防范地方政府融资平台债务增加，采取了一系列措施严 格限制地方政府融资平台的债务增量，严重影响了各地方的经济社会建设投资的展开甚至影 响到了国民经济的可持续发展，因此，有必要对“地方政府融资平台债务”进行冷静的思考 分析，理清其中的各种关系和误解。 一、“地方政府融资平台”并非科学范畴 “地方政府融资平台”是研讨中各方频频使用的基本范畴，相关债务的数量、风险和 防范措施也围绕这一范畴展开，但这一范畴本身是不科学的。主要理由有三： 第一，从各项文件的界定看，在内容和范围上并不一致。国发[2010]19号文件的界定 是公司，即“地方政府融资平台公司（指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或 注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济 实体）”。鉴此，该文件强调以“公司”为对象展开清理工作，因此，“纳入此次清理 范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的 债务。债务经清理核实后按以下原则分类： （1）融资平台公司因承担公益性项目建设 举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举 借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司 因承担非公益性项目建设举借的债务。”但是，2010 年7 月30 日财政部、发改委、人 民银行和银监会联合发出的《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题 的通知相关事项的通知》（简称“四部委文件”）中，对这一界定做了“扩展性”修改，即从 “公司”扩展到“中心”。该文件指出，地方政府融资平台包括“由地方政府及其部门和机 构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融 资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、 建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运 营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。”2011 年6 月27 日，审计署发布了 《全国地方政府性债务审计结果》，其中指出：此次审计的范围包 括所有涉及债务的政府部门和机构、融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其 他单位。由此，“地方政府融资平台”的范围又进一步扩大到政府部门和机构、事业单位和 其他单位。从理论上说，如果一个概念涵盖的范围可以随机扩展的的话，这一概念就是不规 范的，也是不科学的。 第二，对地方政府融资平台的作用认识分歧。在2009 年10 月之前，人们对地方政府融 资平台的作用大多持积极的正面认识。国家审计署在审计报告共有四部分构成，其中第二部 分标题为“地方政府性债务资金在地方经济社会发展中发挥的积极作用”，专门论述了地方 政府融资平台的积极作用，强调：“从审计情况看，地方政府性债务资金用于弥补地方财力 不足，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会的持续发展 等方面，发挥了积极作用”，“地方政府通过融资平台公司等多方筹集资金，为我国经济发 展提供了资金支持；汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措政府性债务资金558 亿元用 于灾后重建，推动灾后恢复重建的顺利实施。”①在2008 年底，为了抵御美国金融危机的 冲击，在出台“扩大内需、刺激经济”的宏观政策之后，曾强调要充分发挥地方政府融资平 台的积极推动作用。但在2009 年10 月之后，在研讨地方政府融资平台债务过程中，许多人 将重心集中于探讨地方政府融资平台的风险，似乎地方政府融资平台只有引发众多风险的负 面功能，并无多少