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拆迁补偿立法应在公共利益与公民利益之间寻求平衡 全国道德模范陈光标受邀国务院法制办谈立法拆迁 ??人民网北京2010年1月16日电2009年12月30日，全国道德模范、江苏黄埔再生资源利用有限公司董事长、江苏省政协常委陈光标作为全国房屋拆迁企业负责人的代表，受邀参加了国务院法制办组织召开的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》座谈会。陈光标在会上发表了有关研究意见和立法建议，并得到了相关领导的赞誉和与会代表的广泛认可。近日来，他结合自己长期从事房屋拆迁的工作实际，对房屋征收与拆迁补偿的突出问题进行了全面的梳理和深入的思考，从制度建设的层面提出了一些想法： ??　　一、公共利益范围的立法界定不宜宽也不宜窄 ??众所周知，根据《物权法》，征收单位和个人房屋的前提必须是“为了公共利益的需要”，非因公共利益的需要，政府不得动用征收权。因此，房屋征收与拆迁补偿立法，首先应当对“公共利益”作出界定。但是对于“公共利益”的立法界定，确实是一个世界性的难题。 ??陈光标认为，对于“公共利益”的立法界定，第一，应当充分考虑我国的基本国情。我国仍然处于城市化、工业化和现代化阶段，基础设施建设项目数量大、分布面广。因此，为了确保城市建设的顺利进行以及国民经济的持续稳定发展，对于“公共利益”的立法界定，不宜过窄。比如，城市危房改造就应当纳入“公共利益的需要”的范畴。否则，城市居民住房条件改善的进程将受到严重影响。同时，根据《宪法》和《物权法》的有关规定，私人物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。房屋作为私人物权的重要组成部分，理应受到法律的保护。因此，从体现法治国家基本理念、推进依法行政和维护私人物权的角度来讲，对于“公共利益”的立法界定，也不宜过宽。比如，城市旧房改造和营利性的学校和医院，就不能纳入“公共利益的需要”的范畴，否则，“公共利益”在实践中会被滥用，不仅在制度层面为滋生腐败提供了温床，同时也势必对老百姓的合法财产权益造成侵害。第二，立法应当对“公共利益的需要”而非“公共利益”作出界定。因为，公共利益并不能等同于公益项目。比如，公交、地铁、轻轨、排水、供水、供电、供热和城市燃气等市政公用项目，虽然都是收费性的项目，但不能否认其属于“公共利益的需要”的范畴。“公共利益的需要”，本身就是一个价值判断的过程，既包括现时的需要，也包括将来的需要，在概念的范围上要比“公共利益”大。第三，立法应当在公共利益与公民利益之间寻求一种平衡点和结合点。行政法领域内公共利益在价值取向上是否绝对地优于公民利益？公共利益与公民利益发生冲突时，应当如何处理？公共利益优于个人利益的前提条件是什么？如何避免和防范以公共利益为名非法损害公民利益？等等问题，在立法时，都应当予以统筹考虑。第四，立法应当考虑“公共利益的需要”界定的可操作性。他建议，立法要在对“公共利益的需要”进行分项列举的基础上，可授权国务院有关部门或者省级人民政府就“公共利益的需要”列出一个项目的目录清单，经国务院批准后执行，以增强立法的可操作性。同时，对于一些新出现的、难以明确判断并且在目录中没有列举的项目，也可以授权省级以上人大予以审查确认。 ??　　二、异议裁决机制的建立有利于法律制度的实践执行和公民合法权益的有效救济 ??《物权法》实施后，房屋征收行为当事人的一方为政府，因此，2001年的《城市房屋拆迁管理条例》所确立的房屋拆迁管理部门的行政裁决机制自然失效。但是，在房屋征收与拆迁补偿制度实施后，如果政府和被征收人对“公共利益的需要”、征收补偿方案以及补偿标准等产生异议时，确需通过立法建立一种公平的异议裁决机制。陈光标认为，异议裁决的主体，应当由一个独立的第三方来担当，如可否考虑由人大对于有关公共利益的争议进行裁决，并建立相应的公示、专家论证、听证、以及公民集体讨论等一系列程序性制度，对于具体征收补偿安置的争议，则可以由法院进行裁决。 ?　　?三、立法应当正确处理房屋征收拆迁补偿与国有建设用地使用权收回之间的关系 ??我国土地实行国家所有和集体所有两种所有制。根据房地不可分离的原则，国有土地上的房屋征收行为，应当包括两个层面：一是房屋(建筑物、构筑物及地上、地下附属物)的征收与拆迁补偿；二是国有土地使用权的回收。从理论上讲，房屋的拆迁补偿，应当补偿房屋的重置价款；国有土地使用权的回收，应当对使用权人给予相应补偿。但实践中，房屋的征收与拆迁补偿行为和国有土地使用权的回收行为，是不可截然分开的；对于被征收人的补偿，不仅包括了房价，还包括了地价，且地价占了较大的比例。因此，对于房地进行一体化的价格评估，是被实践证明的现实之举。当然，这里还有一个问题，就是土地的增值收益是否应当全部归被征收人所有？如果土地的增值收益归属主体是多元的，这部分收益应当如何分配？这些问题都需要在立法中统筹考虑。 　　?