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清理和规范税收优惠政策的路径 XX市地方税务局课题组 内容提要：税收优惠作为税收制度体系的重要组成部分，有其存在的合理性和必要性。但各地出台的一些税收优惠政策过多过滥，造成了不公平竞争，因此有必要对税收优惠政策进行清理和规范。清理什么、如何规范就成了本文要研究的问题。 一、税收优惠的功能作用 所谓税收优惠是指国家为实现一定的社会、政治或经济目的，通过制定倾斜性和鼓励性的税收政策来豁免或减少经济行为或经济结果的税收负担措施，对某些特殊的纳税人和征税对象给予激励和照顾，以促进资源的合理配置和社会经济的协调发展。 国家出台一个税种或制定一项税收政策，其基本原则就是对该税种或该项税收政策所确定的纳税人和征税对象实行普遍征税。但对其中的某些纳税人和征税对象征税又没有实际的经济或政治意义，或者对国家鼓励发展的产业和一些弱势产业、弱势群体需要照顾等等，所以就需要制定税收优惠政策来规避对这些特殊纳税人和征税对象的征税行为或减轻这些行业和群体的税收负担。这样，税收优惠就应运而生，并且构成了税收制度体系的有机组成部分。 税收优惠政策在国家的政治和经济活动中，始终发挥着重要的调控作用，是国家调控经济的重要手段之一。其调控功能主要体现在以下几个方面： 首先，税收优惠引导资源合理配置，促进产业结构合理调整。税收优惠的政策动机不是为了优惠对象的利益的增加，而是通过税收优惠、增加优惠对象利益这一手段，诱导企业调整自身行为以适应政策导向。在市场经济体制下，政府通过对某些需要优先发展或相对滞后的产业和领域给予税收激励，使投资于这些产业和领域的资金得到较高的税后利润，给市场行为主体一个比较明确的产业信号，刺激资源向这些产业和领域流动，从而引导社会资源合理配置，实现产业结构的合理调整。 其次，税收优惠促进技术进步，实现产业升级。税收优惠对推动技术进步的影响主要表现为两方面：一是可以降低技术进步的成本；二是可以增加技术进步的收益。 第三，税收优惠能够改善投资环境，吸引外资和引进先进技术。在其它条件相当的情况下，实行适度的税收优惠，无疑对吸引外商投资，引进国外先进的技术和管理经验具有重大的作用。 第四，税收优惠有利于加速落后地区的发展，缩小地区间的发展差距。我国幅员辽阔，地区间经济发展极不平衡。对落后地区采用与发达地区统一的税收制度，就无法做到因地制宜促进落后地区经济快速发展。只有采取税收优惠措施，才可能增强落后地区造血功能，促进落后地区生产力的发展，逐步缩小与发达地区的差距。 第五，税收优惠还能促进节能、环保，引导自然资源的合理利用。 二、现行税收优惠政策存在的主要问题 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。 税收优惠作为税收制度体系的重要组成部分，其之所以存在就有其存在的合理性和必要性。那为什么中央要提出对税收优惠政策进行清理和规范呢？说明现行税收优惠政策在制定、实施和管理中存在着亟需解决的问题。 （一）中央相关职能部门和地方政府方面的问题。 一是中央相关职能部门和地方政府在起草某项发展规划和某个区域政策时，都免不了要把税收优惠政策作为一项重要扶持政策内容写进去，似乎没有税收优惠这项政策就不完整，政出多门，破坏了税收政策的统一性；二是各级地方政府为实现发展地方经济的目标，在招商引资过程中，都要在税法规定的税收优惠政策之外越权出台一些涉及面更宽、优惠力度更大的税收优惠政策，以至于在同一地区、同一行业的企业适用不同的税收政策，破坏了税收政策的公平性，不利于市场主体的公平竞争。 （二）税收优惠政策管理方面的问题。 我国现行的税收优惠政策管理方面存在的问题，一是在出台税收优惠政策时缺乏事前论证。政府部门在制定税收优惠政策时，缺乏优惠项目的总体布局，制度上没有可行性论证机制，技术上缺乏科学的量化分析方法，体制上缺乏必要的制约与监督，税收优惠政策出台的随意性较大，导致税收优惠政策过多、过滥。二是对税收优惠政策的运行缺乏系统、有效的跟踪监控。面对庞杂的税收优惠政策，税务部门往往只能对税收优惠的主体资格进行审核、批准，缺乏对具体优惠项目的实时监控，出现非法违规套用税收优惠政策的管理真空，导致国家税款流失。三是对税收优惠政策的效能缺乏有效的评价机制，忽视对税收优惠政策运用效果的检验与反馈，难以对一些优惠政策进行取舍。从现行的征管机制来看，基层税务机关无法对税收优惠政策进行适时和完整的统计，难以对一项税收优惠政策的效应进行分析，这项税收优惠政策是好是坏、有没有发挥了相应的作用、达到了相应的目的，没有人能够说得清道得明。 （三）税收优惠政策本身的问题。 我国现行的税收优惠政策呈现内容多、规定散、变化快、掌握难的特点，缺乏系统性、规范性和总体的稳定性。