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人大讨论、决定重大事项探析 　　宪法第104条规定，“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法第8条和第44条在分别规定县级以上地方各级人大及其常委会职权时，都有一项规定：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”何谓“重大事项”?地方组织法比宪法规定得具体了些，列出了九个方面的工作，但依然比较笼统，难以把握。从上个世纪80年代开始，一些省级人大常委会总结实践经验，试图用地方性法规的形式对“重大事项”作出界定和规范。至目前为止，已先后有安徽、北京、重庆、海南、江苏、辽宁、湖北、广东、青海、云南、山东、吉林等省级人大常委会制定并实施了关于讨论、决定重大事项的规定。这些规定通常把“重大事项”区分为两类：一类是由人大常委会讨论作出相应决议、决定的事项，另一类是由常委会讨论，但不作出决议、决定或必要时才作出决议、决定的事项。有的除区分上述两类外，还列出一些事项只要求政府报告或备案，常委会不进行讨论。 　　科学界定和规范“重大事项”，主要应依据两条：一是宪法和法律规定，二是实践经验。上述省级人大常委会的讨论、决定重大事项的规定，总的看都是依据这两条制定出来的。经过对各地规定的对比和分析，我们把由人大常委会讨论并作出决定的事项即第一类重大事项“概括为下列十项： 　　(一)保证宪法、法律、行政法规、上级人大及其常委会决议、决定和本级人大决议、决定的遵守和执行的重大措施。 　　(二)实施依法治国方略，加强社会主义民主法制建设的重要部署和措施。 　　(三)保护公民、法人和其他组织合法权益的重大事项。 　　(四)本行政区域内经济和社会发展的重大改革方案。 　　(五)教育、科技、文化、卫生等方面的发展规划。 　　(六)计划生育、土地管理、环境和资源保护方面的重大措施。 　　(七)根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算的部分变更或调整。 　　(八)撤销下一级人大及其常委会或本级政府不适当的规范性文件。 　　(九)授予或撤销地方的荣誉称号。 　　(十)应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项。 　　由人大常委会讨论，不作决议、决定或必要时才作出决议、决定的事项，即第二类“重大事项”，可概括为下列十四项： 　　(一)法律、法规和有关决议的实施情况。 　　(二)计划、预算的实施情况。 　　(三)预算外资金的管理情况。 　　(四)教育基金、社会保险基金、扶贫基金、环境基金、住房公积金的管理情况。 　　(五)对预算执行和其他财政收入的审计情况。 　　(六)城市总体规划、城市阶段性建设规划的编制和重大变更。 　　(七)本行政区域内的重大建设项目。 　　(八)区划变更和机构设置情况。 　　(九)受理申诉、控告、检举情况。 　　(十)“一府两院”组成人员违法违纪的处理情况。 　　(十一)重大突发性事件的处理情况。 　　(十二)办理代表议案和建议的情况。 　　(十三)同外国地方政府建立友好关系。 　　(十四)应当向人大常委会报告的其他重大事项。 　　上述两类“重大事项”(主要是第一类“重大事项”)，规定得是否科学，是否符合法律和实践，目前尚有一些不同的意见和看法。我们拟从以下三个方面进行讨论和评析。 　　一、有无必要和可能对重大事项进行界定和规范? 　　有的同志认为，什么是“重大事项”没有固定标准，既难以界定，也没必要界定，列出若干条，反而会“作茧自缚”，限定人大行使决定权。我们不同意这种看法。主要理由是：第一，上述所列第一类十项“重大事项”，既涵盖了政治、经济和社会发展等各方面的工作，又属于人大职权范围内的事项，总的说是比较全面可行的。不错，“重大事项”具有变动性和相对性的特点：在甲地是重大事项，在乙地可能不是重大事项;现在是重大事项，未来不一定是重大事项。正因为如此，重大事项不可列得过于繁细，除具有共性的具体事项，如计划、预算的变更和调整，撤销不适当的规范性文件外，主要应列涵盖各方面工作的概括事项。实际上，宪法和法律在规定人大及其常委会职权时，也是采取了概括事项和具体事项相结合的列举方式。第二，省级人大常委会制定的关于讨论、决定重大事项的规定，属地方性法规，地方立法的一条基本经验就是“不耐虫、有特色、可操作”。为了做到有地方特色，在不同法律、行政法规相抵触的前提下，各地在界定和规范“重大事项”时，都注意体现本地特点。第三，两类“重大事项”最后都有一条“兜底性”条款，即“应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项”、“应当向人大常委会报告的其他重大事项”。这类“兜底性”条款，为国家权力机关行使职权留有很大的甚至是无限的余地和空间，不存在限定和束缚人大自身手脚的问题。长期以来，恰恰是对“重大事项”不作界定，影响了人大决定