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深化行政改革需要深入思考的三个问题 时间：2010-01-01 作者：周 志 忍 ?*教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目资助。项目名称“中国地方政府绩效评价体系与管理机制研究”，合同号05JZDH0019。 　　［摘要］本文讨论新形势下推进我国行政改革深化涉及的三个重大问题。首先是动力机制创新，在对相关理论、国际实践和我国动力机制特征和困境系统分析的基础上，提出动力机制创新的三个转变。其次，针对有关市场化改革的争论，提出并论证了需要反思的不是市场化改革的大方向，而是市场化的具体形式。第三，围绕改革侧重点，提出并论证了机构改革与运作管理改革的合理平衡。　　［关键词］行政改革；动力机制；市场化；运作管理；管理精致化　　［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2010）01-0015-07 　　我国行政管理体制改革已经进入了一个新的阶段。推进改革的深化，有三个问题值得深入思考：改革动力机制的创新；如何认识市场化改革方向；改革侧重点的选择与平衡。这些是行政管理体制改革的基本问题，但同一问题在不同阶段有不同的表现方式，因而需要寻求不同的解决之道。　　一、 深化改革需要动力机制的创新　　哈佛大学教授巴达赫（Bardach）对动力问题的重要性做过如下评论：公共管理和公共行政学中需要一种理论，能够阐释什么东西在什么情况下会激发创新精神而在另外一些情况下又不能，包括当创新精神被激发出来时将采取哪些形式。现有研究的缺失在于：改革动力被视为一个先验的存在，不需要被探究也无从深究。然而，忽视了动力问题的深入探讨，改革的深化是不可能的。［1］本部分首先借鉴相关理论成果并立足实践，描述发达国家当代行政改革主要驱动力；然后通过比较，总结我国30年来行政改革动力及其传导机制的特征；在此基础上，揭示和分析目前改革深化面临的动力困境，提出动力机制创新的基本思路。　　德国心理学家卢因（Lewin）的群体动力理论认为，人的心理和行为决定于内在的需要和周围环境的相互作用，是内在需要和周围环境相互作用的结果。与此相似，组织变革有两个关键驱动因素，一是“外部压力情境”，一是“内部激励机制”，前者决定改革的方向，后者则决定在这个方向上的力度。卢因有关变革动力和过程的观点被罗宾斯视为“风平浪静观”，仅仅适用于相对平稳环境中的组织变革。当代社会组织的外部环境具有不确定性和动态变化特性，面临的是“急流险滩”，因而要求革命性而非渐进性变革。至于哪些情境因素足以构成变革的“有利条件”或动力，按照“急流险滩观”，首先是大规模危机出现并成为动摇现状的震源，其次是领导职位易人带来新的价值观和更强的危机反应能力。［2］　　当代政府面临严峻挑战和高度不确定性环境，行政改革具有管理模式转型的激进性特征。沃尔克（Walker）立足发达国家实践，提出了政府改革动力的四个理论模型：（1）公众压力模型（public pressure model），公民压力既表现为要求政府“工作更好、成本更小”，也表现在要求效仿其他地方创新经验改进工作；（2）学习模型（learning model），政府在面临新的挑战和难题时，会效仿其他国家行之有效的创新措施，这有利于简化决策过程并降低风险；（3）竞争模型（competition model），竞争可能源于国内其他公共部门，也可能源于其他国家，改革创新目的在于获得竞争优势或者避免竞争劣势；（4）纵向影响模型（vertical influence model），即上级明确要求并建立相应机制来推进某项改革或创新。关于四种改革动力的相对重要性，沃尔克的研究表明：公众压力最为重要，竞争次之，纵向影响有利于推进改革，但同时会减少创新机会并束缚下级的创造性。至于学习，在缺乏其他压力的情况下，它对改革的推动作用非常有限。［3］　　考察发达国家的实践，当代行政改革的动力可归结为三个方面：（1）国际环境变化带来的压力；（2）国内环境变化带来的压力；（3）政府面临的困境，包括财政危机、管理危机和信任危机。前面两条被视为推进改革的外因，政府困境则是改革的内在动因。［4］政府困境的核心是财政危机：一些欧洲学者把发达国家当代政府改革称为“财政驱动”的改革，断言“改革主要是由严重的财政赤字引起的，大规模预算削减的需要无疑是改革的主要理由”；“急剧削弱的预算不能不影响到政府组织和功能，会引起政府组织质的变化”。［5］ 克林顿的重塑政府运动宣称要创建一个“工作更好，成本更小”的政府，但凯特尔（Kettl）明确指出：虽然“工作更好”是全世界政府改革的美丽说辞，但“成本更少”无疑是改革最重要的政治推动力。［6］　　进一步考察可以发现，作为改革主动因的财政危机虽然源于多种因素，但公民压力无疑是主要原因。第一，人们对大政府的厌烦形成了特殊的政治气候：选