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南通市行政区划调整之规划整合与管理体制创新探讨 赵小艳 摘要：行政区划调整对城市的发展具有重大的影响，其带来的城市资源重新整合、管理制度创新以及 如何加速城市的融合和发展等问题成为现实环境下新的议题。正值《南通市城市总体规划（2008-2030年）》 上报审批过程中，通州“撤市设区 ”的行政区划调整方案得到国务院的批复，这无疑对南通的发展具有非 常重要的意义。本文从分析行政区划调整即将为南通带来的积极效应分析入手，指出应整合优势资源，发 挥区划调整的积极效应，并从整合城市空间布局结构、协调重大基础设施规划等方面进行了研究。并借鉴 国内其它地区行政区划调整管理机制改革的成功经验，对南通行政区划调整后管理机制的创新提出几点建 议。 关键词：行政区划调整，空间整合，规划管理，南通 1、行政区划调整与城市发展的关系 [8] 研究城市发展与行政区划演变的相互关系不难发现，城市就是公共权力集聚的空间 ， 由于权力的集聚，引起其它要素的集聚，也由于权力的消失，引起其它要素的离散，从而导 致城市出现、生长、繁盛、衰败以致消亡。行政区划调整是在现有城镇体系的基础上，按照 城镇未来的发展方向对行政边界进行调整，撤并用地和人口规模过小，达不到发展效益门槛 的城镇，重点发展中心城市，择优培育小城镇，使新的城镇等级规模结构满足区域整体发展 要求。 行政区划调整对城市发展具有重大的影响和作用，通过行政区划的调整，可以从上层建 筑的角度打破城市化的障碍，进行强制变迁，强行推进城市化向良性发展，推动城市管理体 制的创新和变迁。 2、南通市行政区划调整 2.1、南通市行政区划调整历程 从 2000 年以来，通州市先后进行了两次重大行政区划调整： 第一次是 2001 年，经省人民政府批准，将通州市的观音山镇、小海镇、竹行镇、通州 市良种场划归南通市崇川区管辖；将通州市行政区域范围内的南通农场（隶属省农垦集团公 司）、东方红农场（隶属省军区）划入南通市崇川区行政区域。 其中：小海镇、竹行镇、 良种场、种畜场整建制划进市区并委托富民港办事处管辖，南通农场（省属）和东方红农场 （省属）划入富民港办事处行政区划范围内。行政区划调整后南通市区总面积由调整前的 234 237 平方公里增加为 355平方公里。 第二次就是 2009 年 4 月，国务院作出《关于同意江苏省调整南通市部分行政区划的批 复》，江苏省人民政府下发了《关于撤销通州市设立南通市通州区的通知》，撤销通州市，设 立南通市通州区，这是 2004 年，国务院在全国停止撤县改市（区）之后的首次解禁。南通 市区从 355 平方公里扩大至 1706 平方公里，人口规模超过 200 万，并成为国内少有的一个 真正有江有海的大城市。 因行政区划调整涉及多方利益，为了理顺相关机制，目前，通州区暂时保持原有行政区 划、财政体制、管理权限不变，因此现阶段南通市财政政策体制、城市管理体系、基础设施 系统布局还存在不完全一致的情况，全市一体化管理模式很难实现。 面对经济的快速发展和城市化进程的加快，如何处理不同区域之间的利益分配关系，如 何有效整合区域资源，如何协调好经济发展与环境、资源保护之间的矛盾，如何理顺民主政 治建设的需要等等，仍然在行政区划方面存在诸多重大矛盾和问题，亟待解决。如日益增长 的对资源、环境、生态和历史文化遗产等的重视和保护，对行政区划发展趋势的影响，如对 生态脆弱区、环境敏感区和历史文化城镇、社区等是否应从政区体制上加以保证，即限制大 规模、实体层面的城市化；一些重大交通设施、基础设施和产业空间等的建设对行政区划的 影响。 南通行政区划调整的批复公布之际，正值《南通城市总体规划（2008—2030 年）》向省 政府上报审批过程中。城乡规划法规定的五种可修改城市总体规划的情形中，行政区划调整 就是其中之一，属重大调整。因此，江苏省政府及时要求南通市人民政府对已经论证的城市 总体规划进行修改，重新组织论证、报批。 2.2、行政区划调整即将带来的积极效应 新的行政区划调整，通州市的融入，对南通主城区以及通州城区的发展都将产生巨大的 促进作用。 2.2.1、有利于资