香港土地财政治理及其对内地的启示.pdfVIP

謦JI：‘碍宕 2014年第3期 香港土地财政治理及其对内地的启示 骆祖春 [摘要]公有土地、土地批租制度及相对独立的财政环境是香港土地财政产生的大背景．香港土地财政 现象从1970年代初凸显、1980年代为其鼎盛期。1980年代中期起香港分别通过基本工程储备基金、土地年 租、土地基金、勾地表和公屋政策及土地开发管理等制度建设，较好地化解了土地财政问题。香港经验对内 地启示在于：筹集土地财政收入不应是政府公共土地政策的唯一目标；协调好土地的出让收入、年祖及税收 制度安排：规范和优化土地收入的收支管理：不能指望续租土地收入成为土地出让收入的替代品。 [关键词1土地财政 土地批租制度 年租制度 勾地表 [中图分类号]F810[文献标识码]A[文章编号]1000—7326(2014)03—0084—08 香港的土地财政现象兴起子1970年代初，1980年代为其鼎盛期。公有土地出让收入成为政府的重 要收入来源，给香港1970、1980年代的城市发展和产业升级提供了大量的资金支持，但随之引发了此 后的地价、房价高涨、房地产投机猖獗和社会公众抗议等问题。面对挑战，香港从1980年代开始加强 对公有土地收入管理，引入新型的土地年租制度，逐步化解了突出的土地财政问题，香港的治理经验可 以为内地提供有益的参考。 一、香港土地财政产生的背景、构成及规模测度 在香港回归中国之前，香港作为一个港英政府统治下的自由港城市，实行着不同于其他殖民地的公 有土地制度。…由于香港始终奉行低赋税的财税政策和政府干预最小化的经济政策，导致政府税收筹集 的空间非常有限。通过获取出让公有土地收入，以补充政府收入不足成为香港政府必然选择，政府对土 地出让收入的过度依赖，进而形成了所谓土地财政现象。香港的土地财政构成与当今中国内地的构成相 似。香港进入回归期后。土地财政相对于政府财政总收支占比规模呈现“先降、后回升、不同年份波动 较大”的趋势，但它仍然是政府收入的重要组成部分，尤其在政府基础设施建设等方面发挥重要的作 用。与内地相比，香港政府的土地财政收人相对规模要小得多。 (一)香港土地财政产生的背景 土地财政作为一种经济社会现象，它的产生是有特定的制度背景支撑的。就香港而言，土地财政现 象的产生与以下的三种制度、环境有关： 1．土地财政产生的根源——公有土地。由于香港地区独特的历史背景，目前香港地区土地制度的许 多特征源于回归前港英政府时期确定的制度和原则。20世纪初，港英政府首次完成了对全港土地详尽 作者简介骆祖春，江苏省社会科学院财贸所副研究员、经济学博士(江苏南京，210013)。 一84— 万方数据 的地籍普查，同时变革土地所有权制度，除新界地区村民拥有部分农业用地的所有权外，其他土地统一 划为“官地”，英国政府拥有“官地”的最终所有权，授权港英殖民政府代为行使最终所有权的管理。 香港回归中国后．基于制度的历史沿革，港英时期的基本土地制度得以保留与延续。《中华人民共和国 香港特别行政区基本法》规定“香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有，由香港特别行政 区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发，其收人全归香港特别行政 区政府支配”。 2．土地财政实现的制度途径——土地批租制度。港英殖民政府在成立之初就意识到控制土地的重要 性．以及通过分配土地资源筹集公共资金的可行性。港英政府在法律上确立了对“官地”的土地批租制 度．即政府向土地使用者租让一定期限内的公共土地使用权，土地使用者相应向港英政府支付土地使用 权出让的租金。香港回归后，对国有土地继续适用土地批租制度。土地批租制度简称“土地批租”，主 要有公开招标、公开拍卖、私人协议和临时合同四种具体形式，前三种形式与中国内地土地出让的 “招、拍、挂”和协议出让方式相似，而临时合同是指政府把待拟定开发规划的闲置土地及一些不适宜 长期固定出租的土地，以临时期限合同的形式租给有土地需求的申请者。 3．土地财政产生的外部约束——相对封闭的财政环境。无论在回归前的殖民地时期还是回归后的高 度自治，香港作为一个相对独立的经济单元，没有来自外部的财力支持，政府通常要实现自身的收支平 衡。但从香港发展的经历来看，香港政府以执行“自由放任的经济管理思想”而闻名于世，它是世界知 名的