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北京公共服务与社区服务研究 　　20世纪80年代以来，全球形成了一股持久不衰的政府改革浪潮，各国政府纷纷将原来由自己承担的公共服务大量地委托出去，交由企业和非营利组织承担，或者通过重塑政府成功地从私有公司那里接管了许多服务项目（如美国亚利桑那州凤凰城），这一变革引发了公共服务观念的重大改变。在我国，政府一直是公共服务的主要提供者，1986年末，我国开始在城市中开展社区服务活动，20世纪90年代初，社区服务发展为社区建设，社区建设作为一股浪潮逐步在我国大中城市兴起并引发了政府层面的不断改革创新。社区建设与政府创新之间的不断互动，成为我国政治体制改革的一道美丽景观。政府改革的一个基本目标就是要建设一个公共服务型的政府。考察公共服务领域发生的变化，对于把握我国的社区发展具有十分重要的意义。本文选择北京城市基层政府的派出机构——街道办事处作为主要的研究对象，侧重于从街道办事处与社区层面的改革探讨公共服务与社区服务的关系，从而寻找推动社区服务发展的对策措施，因此本文所讲的公共服务主要是指街道、社区层面的公共服务。 　　一、公共服务建设与北京的街道管理体制改革历程 　　什么是公共服务？它是一个与私人服务相对的概念。布坎南认为，所谓公共物品，是指“任何由集团和社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务”（1），公共服务是指以服务形式而存在的公共物品。因此，公共服务是指为社会公众提供的公共产品与服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。街道办事处作为城市基层政府的派出机构，长期以来是公共服务的重要提供者，处于指导社区建设、推进社区服务的第一线。观察中国社区建设与政府改革的互动及公共服务建设，街道办事处是一个极好的观察点，因此考察街道管理体制的变革是我们第一步的工作。 　　我国的城市管理体制走过了一条曲折探索之路，街道办事处作为区政府派出机构的职能几经调整（2）。建国后，按照《第二次全国民政会议决议》的要求，1953-1954年全国有70个以上城市试行建立街道办事处。1954年5月，北京开始在城区建立街道办事处，到1955年底，13个城区和郊区共建立街道办事处142个。1954年12月31日，第一届全国人大常委会第四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》，对街道办事处的地位、设置、管辖区域、任务、机构、经费等做出了明确规定。从20世纪50年代起，在街道办事处管辖范围内还陆续建立起其他与居民生活相关的服务设施。从1979年起，为安置大批的城市待业青年，许多城市的街道办事处相继建立生产服务合作社和劳动服务公司，形成了街道经济活动的一个高潮。同时，随着街道办事处承担工作的日益繁杂，从1985年开始，部分城市先后酝酿并推行以扩大街道办事处管理权限为核心的改革。进入20世纪90年代，街道办事处承担起更多的社会职能，社区服务事业也得到了迅速发展。 　　随着全国行政管理体制改革的兴起，从1998年起，北京市以市委市政府名义连续召开五次城市管理工作会议，研究和部署城市管理体制改革问题，目的就是要完善“两级政府、三级管理”的城市管理体制，真正建立起“统一领导、各司其职、规范管理、强化基层”的管理格局（3）。 　　1998年12月，北京市召开第一次城市管理工作会议，中心议题就是研究部署街道管理体制改革。会议指出现行街道管理体制和运行机制不适应城市管理的要求，表现在“街道职能定位不明确、管理体制不健全、责任权力不统一、利益机制不合理、机构人员不适应”，使得一些困扰城市管理的难点长期得不到解决，因此要努力把街道办事处建设成为责权统一、行为规范、能够有效履行辖区综合管理职能的行政主体，建立与完善“两级政府、三级管理”的城市管理体制。这次改革的主要突破点就是确立街道办事处对辖区管理负总责的地位，赋予街道充分的管理权限和相应的财权，实现政企、政事、政社分开，使得街道办事处的工作重心逐步转移到城市管理上来。 　　1999年12月，北京市第二次城市管理工作会议召开。这次会议主要针对“城市管理重心偏高，市级管理部门直接承担了大量日常管理作业任务，区、街两级在城市管理中的作用没有充分发挥”等问题，提出要下放财权事权，进一步强化区县城市管理职能，继续深化街道管理体制改革，建立“条专块统”的管理机制。 　　2001年6月，北京召开第三次城市管理工作会议。会议提出，要理顺政府与社区的关系，进一步转变政府职能，继续深化街道管理体制改革，实现政事分开。会议明确提出了街道管理体制改革的原则与操作方式：要结合将要进行的机构改革，按照政企分开、政社分开、责权一致的原则，对政府职能部门、街道办事处和社区的职能进行认真清理和划分，凡是属于企业的行为，要