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杭州市科技情报调研课题 编号05 杭州市农村社会保障发展中 的筹资问题研究 主持人：邵德兴 副教授 所在单位：中共杭州市委党校 成果形式：研究报告 完成时间：2008年5月 杭州市农村社会保障发展中的筹资问题研究 近年来，杭州市委市政府坚持“以人为本、以民为先”的理念，贯彻落实科学发展观，不断加大农村社会保障建设的力度，城乡统筹发展的大社保体系初步形成。但是，由于长期受到城乡二元结构的影响，农村社会保障发展滞后，历史欠账太多，尤其是筹资压力较大，可持续发展面临挑战，很有必要进行专题研究。1992年，根据上级政府的统一部署，我市建德、临安、富阳、桐庐、淳安等5县（市）和西湖、江干、拱墅等3个区全面开展农村社会养老保险试点。到1992年底，全市共有40个乡镇、2101个行政村、919个乡镇村办企业的42.09万人参加社会养老保险，8县（市、区）的乡镇覆盖面达到82.4%，平均投保率为44.8%，共收取保险金1547万元，人均6.75元。其中，临安、桐庐、江干和拱墅4县（区）的乡镇覆盖率达到100%，投保率分别为65%、75.6%、89.7%和91.5%，被民政部评为全国农村社会养老保险先进县、区。1993年以后，我市农村社会养老保险实施范围进一步扩大，管理也逐步规范，截止1998年底，全市10个区（县、市）228个乡镇3194个行政村的1414个乡镇企业、719个福利企业有61.94万人参加养老保险，全年收取保险金3385万元，累计保险金额1.82亿元，有2275人领取保险金40.22万元。当时，除了政府民政部门主办的农村社会养老保险外，我市一些经济比较发达的乡镇，如江干区四季青乡、西湖区古荡镇等还实行了其他一些福利型的农村养老保障形式。如杭州江干区四季青乡常青村实行退休养老制。规定凡男满60周岁，女满55周岁的村民，按照参加集体劳动时间的长短，每人每月可得45元至54元不等的退休金。该村还采取个人和集体相结合的办法，建立养老金筹集制度。凡参加本村农业或企业劳动满5年以上的村民，每人每月自交4元，集体补贴6元存入信用社，集体代为保管。一个从30岁开始集储的村民，到60岁退休时，连本带息雕刻得近3万元，加上每月的退休金，一个人的晚年生活经济生活基本有了保障。1990年，有527人参加养老金筹集。然而，在1998年国务院机构改革后，由于原由民政部门经办的农村社会养老保险工作转到劳动和社会保障部门，也由于国家宏观调控政策的实施，原先制定的以购买国债和银行高利率基础上的养老保险基金保值增值措施完全失效，对农民做出的支付承诺也难以兑现，导致农民养老金的大幅度“缩水”，并由此引发了一系列严重的社会问题，曾经风风火火的农村社会养老保险工作跌入谷底。截止2004年8月，我市农村养老保障还有参保农民5.37万人，积累农保基金3640万元，其中有312人按月领取农保养老金，月人均领取标准为130余元。 （2）农村医疗保障。80年代中期以后，随着农村合作医疗制度的普遍解体，我市农村医疗保障逐渐走上了市场化道路。当时，我市除余杭县和江干区有部分农村依靠集体经济组织支持开展了各种形式的医疗保障外，绝大多数农村居民只能依靠自费医疗。如1987年，余杭县实行了保大不保小的风险型医疗保险制度，使25万农民大病获得了一定程度的保障。到1988年底，该县有51.6%的行政村办了合作医疗，16个乡镇实行乡镇企业职工统筹医疗制度。余杭县小林乡实行的妇幼保健合同制，也在萧山、临安、富阳等县（市）得到推广。一些乡村还出现了互助医疗、统筹医疗、合作医疗等多种形式的医疗保健制度。1996年底全国卫生工作会议上，国务院再次强调重建农村合作医疗保健制度。为此，杭州市从1998年起开始恢复与重建农村合作医疗保健制度。据统计，截止到2001年末，全市394万农业人口中已有163.2万人口参加了农村合作医疗，参保率为41.4%。当时，杭州推行的农村合作医疗制度模式主要有三种类型：一是纯福利型合作医疗，其特点是个人不出资或出资很少，资金基本上由村集体支付，而且医疗费报销比例比较高。主要在杭州的江干区、滨江区、西湖区和拱墅区等少数行政村实行的；二是纯风险型合作医疗，其特点是医疗费用报销的起点比较高，相当于城镇职工的医疗保险，但集资金额不多，抗风险能力有限，多见于建德、淳安等经济欠发达县市；三是风险福利型合作医疗，其特点是个人出资较多，集体和政府给予适当补助，医疗费用不分门诊、住院均给予不同比例的报销。这种类型多见于余杭、萧山、桐庐等地。这期间，由于农村合作医疗覆盖面低、筹资水平和报销比例极不平衡、农民受益面小，发展十分缓慢。如2001年，我市农村合作医疗筹资总额为3700万元，报销总金额为3658万元，农民人均报销为85.3元。但是，仅江干区就筹资1293万元，报销医疗费