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基于城乡统筹的农村非公益性设施建设应对 孙明芳 摘要: 城乡统筹背景下，苏南地区的农村规划1将面临完善公共服务、培育乡村产业和规范非公益设施 建设等新任务。农村地区的非公益设施建设具有积极意义，但可能面临社会不公、生态压力和建设水平不 高等挑战。本文主要从改进“用地规划”的角度，研究农村规划对上述挑战的应对。用地规划的改进包括： 细分乡村非建设用地类型，明确乡村非公益设施的用地类型和设置方法，以图则控制引导开发建设，落实 城乡建设用地置换指标，以规避可能风险，引导乡村地区发展。 关键词: 农村规划 非公益设施 城乡统筹 苏南 1. 城乡统筹背景下农村规划的任务 党的十一届三中全会将破除城乡二元结构、促进农村发展改革提到了前所未有的高度。 有学者认为，城乡二元结构的破除，要从改革户籍制度和完善资源配置（包括公共服务、公 共财政、土地制度等）两方面着手① 。但户籍制度的影响，本质上还是“户籍”身份烙印下， 资源配置方式的“二元”；另外，农村地区的富裕很大程度上还有赖于乡村产业的现代化、 特色化和多元化，因而，笔者认为破除城乡二元结构，至少需要实现以下三点：一是改变公 共设施不均等、不普惠的状况，促进城乡基本公共服务均等化；二是加快培育现代农业，实 现多予少取、以工促农、产业富民；三是改革土地价值及增值收益不均等的状况，促进城乡 土地市场的一体化，实现以城带乡、深化统筹，这三点在“十七大”报告中也均有体现。农 村规划，作为乡村地区资源配置的重要手段，在城乡统筹新背景和新要求下，需要承担以下 三个任务： 落实促进城乡基本公共服务均等化要求。党的“十七大”报告指出，促进城乡基本公 共服务均等化，提高农村基层公共服务和社会管理水平，促进农村社会全面进步，使广大农 民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。苏南地区在2006 年实施的控制性详细规划全 覆盖，在城乡基本公共服务的均等化方面打下了坚实的基础，当前乡村规划应落实控规全覆 盖的相关成果，并需逐步完善相关配套设施的内容2 。 培育引导乡村现代农业与休闲产业。2008 年以前，以农村居民点保留为主的镇村布局 规划，和以物质环境更新为主的村庄建设整治规划，难以承担引导乡村产业发展、统筹城乡 的责任。2008 年 5 月出台的江苏省《村庄规划导则》，对原村庄规划的方法进行了反思和改 进，增加了“村域规划”，强化了农业发展规划、耕地保护等内容，对特色农业的发展给以 方向性指导。苏南地区人多地少，特色农业和乡村旅游业对促进农村优化发展具有重要作用， 1 本文的农村规划，是指江苏省 2008 年改进后的村庄规划，规划内容包括村域规划和居民点规划，规划范 围为一个或多个行政村域。 2江苏省《村庄规划导则》（2008.5 ），在居民点的配套设施在促进城乡基本公共服务均等化方面尚有完善空 间，各地就此展开了新的探索，正弥补这一问题的影响，如无锡就如何促进城乡基本公共服务均等化，开 始了“无锡市农村公共服务与社会管理设施配套指引”的编制。 2396 并且需要在非建设用地范围内规划休闲旅游配套设施点，以促进其发展（鲁晓军、孙明芳， 2007 ）。苏南乡村的相关规划尝试已经开始，但在当前体制下尚不合法，为促进乡村休闲旅 游发展而建设的配套服务设施也常常作为违章存在。 保护基本农田和规范探索集体土地的非公益设施建设。现行农村集体土地制度在促进 乡村休闲产业发展，优化土地资源配置、提升农村土地价值等方面存在一定制约。党的“十 七大”报告对健全严格规范的农村土地管理制度、规范推进农村土地管理制度改革提出了新 要求：实行最严格的节约用地制度，划定“永久性基本农田”；完善农村宅基地制度，宅基 地整理节约用地首先复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划并优先满足集体 建设；改革征地制度，严格限定公益性和经营性用地，逐步缩小征地范围，完善补偿机制； 在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目， 允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民利益；建立城乡统一的建设用地市场， 对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的建设用地市场，以公开规范的 方式转让土地使用权。 这些确认了农民对于集体土地所有权的主体地位、发展权和利益；符合规划的集体建设 用地可以直接进入市场，自由、有序流