地方政府执行中央政策存在问题的系统分析.pdfVIP

理论探讨　2000 年第 2 期 地方政府执行中央政策存在 问题的系统分析 朱　广　忠 　　【内容提要】　政策执行是目前政策科学研究的重点问题。在我国, 政策执行的核心目标 是确保地方政府有效执行中央政策。为实现这一目标, 必须从政策科学理论体系出发, 对地方 政府执行中央政策存在的问题进行系统分析。 确保地方政府有效执行中央政策, 是中国共产党执政以来一直关注并着力解决的重大问题, 也是我 国政策科学研究的重点——政策执行的核心问题。要解决这一问题, 必须对地方政府执行中央政策存在 的问题, 即在中央政策正确的前提下, 影响中央政策执行效果的地方政府执行因素进行客观、全面地分 析。目前, 理论界对政策执行存在的问题已多有论及, 但基本处于对一般政策执行过程存在问题的简单 列举上, 既缺乏以地方政府执行中央政策为背景的专题研究, 也缺乏从政策科学理论体系出发的系统分 析。本文将从政策科学理论体系出发, 对地方政府执行中央政策存在的问题进行系统分析。 　　一、地方政府认知中央政策存在的问题分析 地方政府执行中央政策的首要环节是认知中央政策。地方政府认知中央政策包括两个方面: 一是认 同中央政策, 即从思想、感情、行动上坚决拥护中央政策; 二是理解中央政策, 即系统、准确、深刻地领会 中央政策内容及实质。地方政府只有充分认知中央政策, 才会坚定地、创造性地、完整而准确地执行中央 政策, 保证中央政策获得预期的执行效果。从总体上分析, 地方政府做到了较好的认知中央政策。但是, 地方政府在认知中央政策方面仍存在一定问题。主要是: 1 对中央政策的利益分配缺乏高度的认同。政策是社会利益关系的权威性分配。中央政策是中央 对国民经济全局利益关系的权威性分配, 这种分配必然要调整中央与地方的利益关系。地方利益从利益 阶层角度可分三个层面, 即地方整体利益、地方群体或阶层利益、地方个人或团体利益。地方政府在调整 中央与地方利益关系上扮演双重角色: 一方面, 地方政府作为中央政府在地方的一级政权组织, 必须要 代表中央政府利益。另一方面, 地方政府作为地方社会、经济、文化各领域的管理者, 也必然要代表地方 利益。 从总体上分析, 各级地方政府执行中央政策中都能较好地处理中央与地方利益关系, 但也存在着地 方政府在利益分配上不能高度认同中央政策的状况, 即地方政府执行中央政策过程中不能兼顾中央与 地方间的利益关系。特别是不能为实现全局利益而牺牲地方利益, 更有甚者会为地方利益而损害全局利 益。这一点突出地体现在地方政府对不同类型中央政策的不同执行结果上。 从社会利益分配角度, 可将中央政策分为两类: 一是分配性政策, 即通过调动政策对象积极执行从 而使政策对象获得社会利益的政策, 如国家优先扶持非公有制经济发展政策; 二是限制性政策, 即通过 规范政策对象行为从而使政策对象获取社会利益行为受到约束的政策, 如中央关于党政干部不准经商 政策。在这两类政策的执行中, 地方政府对中央分配性政策执行较好, 因为这类政策的执行可获取较好 76 的地方利益; 地方政府对中央限制性政策执行较差, 因为这类政策的执行会使地方利益受到抑制。 地方政府在利益分配上对中央政策缺乏高度认同, 其经济结果是形成“诸侯经济”, 其政治结果是使 中央政策权威性受到挑战, 破坏中央政府“令行禁止”的政令统一。 2 对中央政策内容缺乏系统理解。政策是以整体形态作用社会的, 由党和国家全部现行政策构成 的有机整体称之为政策体系, 政策体系具有系统的全部特征。因此, 地方政府对中央政策的理解必须从 政策体系出发, 主要理解两个方面: 一是一项政策的政策要素; 二是一项政策在政策体系中的地位。 从总体上分析, 各级地方政府都能较好地从政策体系出发理解中央政策, 但也存在着地方政府对中 央政策缺乏系统理解现象, 主要表现是: 第一, 对中央政策的政策要素缺乏系统理解。一项政策的基本政策要素是: 政策目标、政策原则、政 策措施与政策界限。政策目标是政策控制政策对象要达到的期望状态, 可分为定性目标与定量目标。政 策措施是政策为实现政策目标而采取的途径、手段与方法, 可分为单一措施与配套措施。政策原则是政 策执行中必须坚持的方向, 可分为政策中明确规定的原则与政策