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浅谈行政诚信在行政法中的地位 　　许小莲 　　摘要:行政诚信应不仅是道德的要求,而且应是行政法的基本原则。行政诚信从道德到法律,并且在行政法中立足,是由于人民对政府的伦理要求提高、现代政府职能的转变、行政权力的性质和行政行为的效力理论、行政诚信在社会信用体系中的地位、政府诚信缺失的现实以及现代行政法理论的发展等多方要素综合的必要和必然的结果。目前,行政诚信原则已在我国一些法律中确定,随着行政法治的发展,这一原则必然贯彻到各种行政行为中,实现其指导价值。 　　诚信,最早是一个非常重要的道德准则,后来法律化。大陆法系法的鼻祖罗马法率先规定了所谓的诚信契约,进入20世纪以后,逐渐在各国法律中作为民法基本原则被普及,并获得“帝王条款”称谓。但在传统观念中,该“帝王”只限于民法私法领域。随着公、私法理论的发展,公、私法划分的非绝对化,传统观念受到挑战。事实上,诚信原则自一战后首先在实务中扩展到公法领域,有德国行政法院的判例为证。二战后,在《德国行政程序法》、《租税通则》、《联邦建设计划书》等法律中直接给予规定。至此,诚信原则真正在行政立法中得到确认,诚信原则冲破了私法的疆域,又在行政法中有了一席之地。行政诚信在行政法中应该作为基本原则被提倡和贯彻,这是由行政实践的发展、人们对政府的期待、行政机关本身的职能及行政权力的性质等因素使然。 　　一、人民对政府的伦理性要求的提高,为行政诚信原则在行政法中的确立提供了思想基础 　　在专制的制度下,实行人治,官僚政府可以任意妄为,不需要承诺守信,人民生活在不可知的惶恐中,对政府的任何要求都是不可能的。我国由于两千多年的封建传统以及计划经济,是人治而非法治,又由于政府行使行政权力实行首长负责制以及在行使权力过程中有较大的自由裁量权,故人治观念根深蒂固,人们习惯于按领导的意志办事,领导换政策也就变,无信用可言,为此我们付出了沉重的代价。从二十世纪八十年代后半期我国对行政机关提出了依法行政的要求,进而又提出了依法治国的方略,我国民主法制建设开始了新的里程,严格地依法办事成为社会的主旋律。经过十多年以后,人们的民主法治思想进一步成熟。尤其是入世后,各种资源共享使我国事务相继融入国际大熔炉,我国的经济、政治和文化也受到重大影响并快速发展。人民民主权利意识深度觉醒,人民对于政府自然也就怀有由一定社会综合条件所决定的关于真诚、善意、守信、合理的道德期待和伦理要求,以实现自己的权益。这些又升华为一种社会理想,作为自然法的化身,和其他价值观念一样对包括行政法在内的实在法产生重要的制约、指导作用。 　　二、现代行政的新变化对政府提出了新要求,政府职能的转变为行政诚信原则的确立奠定了现实的基础 　　近代以前的专制行政就是“治人”,人民只有服从,只有义务,没有任何权益可言。资产阶级革命胜利以后,民主精神才讲“人民主权”、人民利益,自此就有了如何保护社会上个人的利益不受侵犯的考量。然而在自由资本主义时期,行政的职能相对落后,整个国家扮演的是“守夜人”的角色,其政权一般不需要介入到公众生活中去,尤其不需要介入到私人生活中去,实行一种消极的秩序行政模式,其职能只是保证一个有利于资产阶级发展生产和积累财富的和平环境。韦德引述泰洛对当时情况的描述是:“除了邮局和警察以外,一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”。[1](P41)此故对政府的诚信要求无必要。然而自由资本主义时代结束,福利国家时代到来以后,问题便完全不同了,社会运行机制发生了深刻变化,“从19世纪末到20世纪,作为近代国家的功能也发生了明显的变化,这主要是行政的功能有了显著的变化,并且以行政功能的积极化、扩大化和复杂多样化为基础带动了许多领域发生了变化。特别是第二次世界大战以后这种趋势飞快扩展并且明显加强。”[2](P16)行政权力发生了巨大的社会渗透,它不但渗透到经济生活的各个领域,而且渗透到政治生活和公民个人生活的其他方面,人们从“摇篮到坟墓”都感受到行政的存在,行政对人们的权益发生着巨大的影响。于是人们普遍要求行政要以普遍提高社会福利为其最终目的,传统自由法治时代的单样化的行政行为,即依靠行政处分,已不符合时代的需要,而应根据不同的行政目的使用不同的行政方式。既然是福利行政或称给付行政则要求国家行为不得损害私人利益,即使出于公共利益的需要而致私人利益受到损害或影响,政府也必须对私人予以补偿或赔偿。 　　三、行政权力的性质和行政行为的效力理论决定了行政必须诚信 　　行政行使的权力,在主权在民的国家制度之下行政权归属于人民或者公众。中国是社会主义国家,宪法规定国家一切权力属于人民,全国人民代表大会是代表人民行使国家权力的机关,一切国家机关均由全国人民代表大会产生,对其负责受其监督。可见行政权力是人民赋予的,人民是“主人”,行政机关及其工作人