创新管理制度 确保质量安全.docVIP

创新管理制度，确保质量安全（中国建设报2010年1月9日第2版） 安全是工程建设的基本要求。工程建设领域的安全包括了工程的安全和人的安全。施工过程中人的安全主要是施工人员的职业健康、人身安全，以及施工环境的保护（HSE）；工程的安全既包括正常使用条件下的安全、耐久、适用，也包括极端条件下（如地震、台风、冰冻灾害）工程的良性破坏和工程使用人的人身安全。因此，在这个概念中，既有施工安全的涵义，也有工程质量的涵义，本文中统称为工程质量安全工程质量安全是行业整体发展水平的综合反映，属于多因一果：个体失律、行业失范、市场失灵、政策失效都将导致工程出现这样那样的问题。如近年来发生的凤凰桥坍塌、杭州“11·15”地铁塌陷、上海“楼脆脆”等事故，直接原因表现为有关操作人员不严格执行技术标准和操作规程，深层次分析，无不是包工头、承包商（包括勘察设计单位）、建设单位或者甚至主管部门受利益驱使，一味抢工期，压造价，违反法定程序，违反技术标准，导致事故发生。归纳起来，影响工程质量安全水平主要包括两大因素：一是技术因素，包括技术人员的业务水平和操作人员的操作技能；二是责任体系因素，包括责任划分是否合理、责权利是否对等。因此，工程质量和安全生产，也需要标本兼治，综合治理。工程质量安全制度现状改革开放以来，我国出台了一系列工程建设的法律法规和部门规章，其中质量安全管理方面的计有“一法三条例十一项部令”，形成了一系列管理制度，如工程质量监督制度、施工安全监督制度、施工图审查制度、超限高层审查制度、抗震新技术核准制度、安全生产许可制度、施工安全三类人员考核任职制度、检测机构许可制度、竣工验收备案制度、工程质量保修制度等，使工程质量安全管理有章可循、有法可依，对规范工程建设活动起到了积极作用，为确保大规模工程建设的质量安全提供了制度保证。当前，我国工程质量安全方面的问题突出体现在以下几个方面：安全生产事故起数和死亡人数虽有较大幅度下降，但事故总量仍然较大，且事故下降幅度趋缓；村镇住宅建设缺乏相应的技术保障，安全性、适用性较差，村镇建设事故时有发生；随着一些不成熟材料、技术的大量应用，城镇住宅建设中出现了一些新的质量通病；随着越来越多的深基坑、大跨度、超高层建筑的出现，技术风险进一步凸显，地铁、桥梁等工程事故时有发生；一些政府投资工程违反科学规律，盲目压缩工期，配套措施跟不上，导致工程事故时有发生。此外，建材市场鱼目混珠，勘察设计深度和精度不足，施工承包层层转包与无证挂靠猖獗，一线工人质量意识薄弱，操作技能长期得不到提高，监理人员形同虚设，都制约着行业整体质量水平的进一步提升。这些情况折射出当前工程质量安全管理的法律法规存在着诸多不适应、不符合的问题，也可以说，制度层面存在缺陷。制度建设须“内外统一”仔细分析以上问题可以发现，制度建设上的主要问题是责、权、利不对等，一些单位和个人有利无责，或利大责小，这样的责任体系起不到规范行为的作用，无法在实践中落实。因此，在制度建设中必须按照责权利一致的原则，符合以下要求，做到外在制度与内在制度的统一：一是要符合人性特点。制度建设就是重新界定和调整利益关系，要承认多数人都有趋利避害的天性，是追求利益的，对人的这种自利性要正视，同时也要加以适当的引导和规范。二是要符合工程建设的基本规律。首先，工程建设活动先有交易后有产品，是以诚信为基础的甲乙方重复博弈，存在信息不对称，同时也存在甲方的强势主导，业主参与并主导工程建设的全过程。政府的监管必须以市场主体之间的博弈为基础，有一个合理的边界，绝不能越俎代庖。其次，工程建设活动市场化程度比较高，价值规律发挥着基础性作用，因此必须以市场规则为基础选择政策调控的着力点。如作为工程建设基本制度的招投标制度，其目的就在于通过招标选取一个最低价，制度设计不能离开这个基本点。当然这个最低价是经过评审、核实无误的最低价。与招标制度相配套的是担保制度，如果只有低价中标而没有担保，责权利无法对等，风险不可避免。再次，工程建设活动是一种社会活动，一个工程的实施涉及到众多的专业分包，对社会资源的组合与管理是工程建设管理的重要内容，这就需要统一的技术标准和统一的行业基本运行规则。三是要符合我国现阶段的国情和实际。首先，我国正处在社会主义市场经济体制完善阶段，工程建设领域中相当多的市场主体还不是完全的理性经济人，很大一部分业主是政府部门或国有企事业单位，承包商也有相当大比例是国有企业，他们不但肩负着产生效益、创造财富的责任，也肩负着社会责任，价值目标是多元的，他们是有限理性的经济人，甚至有时候可能表现的是政治人、关系人。其次，我国的工程建设管理体制是高度分割的，投资决策与实施分割，各类专业工程的监管分割，各地也有自己的土政策，一项统一的政策往往因为地方、部门附加的各类“细则”而大相径庭。因此，必须在确保基本模式一