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从规制俘获的看环境执法完善研究论文 关键词:规制俘获/自由裁量权/行政问责制/环境公民诉讼 内容提要:规制俘获是被规制者对规制机构的一种支配和控制。由于规制机构所享有的宽泛的自由裁量权、被规制对象与规制受益人对规制过程参与的非对等性以及规制主体与被规制对象的利益结盟等原因，我国环境执法过程中出现了“规制俘获”，其表现为环境执法不严。为破解这一迷局，必须规范自由裁量权、强化环境保护目标责任制，并在各环境单行法中引入环境公民诉讼。 引言：问题的提出 1979年9月，第五届全国人大常委会原则通过了《环境保护法（试行）》，我国第一部环境保护法律由此诞生。经过三十余年的努力，我国环境保护法律体系的建设取得了长足的进展，基本上形成了以《宪法》中的环境法规范为指导，以环境保护法基本法和环境保护单行法为主体，以其他环境法规、规章为补充的完善的环境法律法规体系。根据中国法学会于2010年6月21日发布的《中国法治建设年度报告（2009）》的统计，截至2009年底，中国已经制定了30多部有关环境保护的法律，成为中国各法律部门中立法进程最快的领域之一。遗憾的是，我国的环境状况并没有因为环境法的健全和完善而得到根本的改善，环境污染和资源破坏反而有愈演愈烈之势，水污染（注释1：2004年的沱江污染事件、2005年的松花江污染事件、2007年5月的太湖蓝藻事件，无不昭示着我国水污染问题的严重性。2007年5月下旬，国家环保总局的6个检查组分赴黄河、长江、淮河以及海河流域调查流域污染现状，得出的结论令人震惊：四大流域的整体污染现状已成为常态；7大水系中有26%的水质为五类和劣五类；9大湖泊中7个是五类和劣五类，这也就意味着这些湖水成了连农用水都做不了的废水。详情可参见相关媒体报道。）、大气污染（注释2：2003年，发生在益阳安化县的全国首例大气污染环境事故案让安化县梅城镇东华完小85名师生身心受到严重伤害，至今仍阴影难消。2007年的一个统计数据表明，全国二氧化硫年排放量高达1857万吨，烟尘1159万吨，工业粉尘1175万吨。全国47个重点城市中，约70%以上的城市大气环境质量达不到国家规定的二级标准；参加环境统计的338个城市中，137个城市空气环境质量超过国家规定的三级标准，占统计城市的40%。大气污染之严重程度由此可见一斑！）、地质灾害（注释3：今年6月2日，广西玉林市、梧州市降雨引起群发性地质灾害，造成43人死亡和失踪；6月4日，浙江衢州高速公路出现直径8米、深度10米的大坑；5月23日，江西省抚州市东乡县因滑坡导致列车脱轨，造成19人死亡……这些引起人们广泛关注的地质灾害，只是近期地质灾害的冰山一角。据国土资源部统计，今年1-5月份全国共发生地质灾害4175起，地质灾害发生频率之高令人担忧。）等环境污染与资源破坏事件仍频繁发生。在已经颁布了30余部环境保护法律的当代中国，环境污染与资源破坏的频繁发生不得不让人深思。或许，我们不应把环境质量的恶化简单地归因于环境实体法的不完备，规制俘获所导致的环境执法不严才是环境状况日益恶化的罪魁祸首（注释4：江苏仪征市环保局原党组书记候宜中奔走呼吁4年多，报送的调研材料累计达数十万字，也关停不了辖区内的两家污染企业；黑龙江省环保厅以保密为由拒绝披露涉及污染企业的相关信息；安徽固镇县环保局6名干部因依法行政损害了地方政府招商引资而被集体解职……这些看似荒谬的事件，反映的不是我国环境实体法的不完备，而是环境执法权力的软弱与环境执法水平的低下。）。我国著名环境法学专家王灿发教授曾一针见血地指出，法律的真正威力，不在于其数量的多少，而在于它在多大程度上被执行和遵守。[1]我国环境法所面临的重要挑战之一正在于已经颁布的法律法规不能得到真正的、彻底的执行和遵守。[1]毋庸讳言，环境法执法不严的原因很多，囿于篇幅，本文无法穷尽所有环境执法不严的根源并提出自己的解决之道，而是仅就环境执法过程中出现的“规制俘获”迷局之破解发表自己的一孔之见，以就教于各位方家。 一、规制俘获的规制后果 汉语“规制”一词译自英文regulation。从英美文献资料来看，“规制”一词是在两种迥然相异但又互不排斥的意义上使用：欧洲把“规制”视为“治理”（governance）的同义词，而美国则将“规制”视为以公共利益的名义对企业进行的“控制”（control）。[2]相较于过于宽泛的第一种意义上的规制含义，第二种意义上的规制含义更为合理，它指出了政府规制的目的在于公共利益的实现。不过，第二种意义上的规制含义也不全面，它并没有指出规制的依据，从而使规制的含义失之泛泛。就这一点而言，斯科特（Scott）对规制的定义更可取。斯科特根据规制含义的范围，将规制从狭义至广义进行了三种界定：（一）根据规制而进行的持续监管；（二）政府为引导经济而进行的各种干预；以及（