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第二章 公共组织 第一节公共组织概述 组织的含义 美国哲学家斯宾塞将组织引入社会科学领域；现代组织理论奠基人巴纳德-有意识协调两人及以上活动与力量的系统 美国管理学家卡斯特和罗森茨韦克的观点：1）有目标；2）心理 3）技术 4） 有结构 组织的共性：1）相互交往；2）目标；3）结构和行为方式；4）有精神意识-组织文化；5）开放的系统 组织的定义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。 本质特征—组织目标与行为；组织目标-逻辑起点 公共组织的构成要素：12个（人员目标三职机，权责规章组团队、技术信息与支持） 公共组织的含义：公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义公共组织仅指国家机关。 人员：组织不是物质关系的体现，是人际关系的体现。现代公共组织理论的奠基者之一巴纳德试图剔除物质手段，以公职人员为主 目标：实施对公共事务的管理和协调公共利益关系 职能：组织目标的具体化。决定着组织规模、内部职位设置 职位：公共组织运行最基本的要素之一 职权：被组织正式承认的权力 机构：组织内部分工的结果 权责：保证组织角色明晰化的基本手段 规章制度：对组织成员具有普遍约束力，是正式组织与非正式组织最明显的区别之一 组织设计：公共组织构成要素中最为复杂的部分 团队意识：形成组织目标的共同心理基础 技术和信息 支持硬件 公共组织的类型 分类标准 类别 举例 按财务-会计标准分类 政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会 按公共权力标准分类 强制型公共组织 主要是指政府部门。主要特点之一是法律授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。税务部门 半强制型公共组织 仲裁委员会、消费者权益保障委员会、各种行业协会 非强制型公共组织 非强制性和服务性的特点。各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构等 按权威与等级结构标准分类 古典模型 古利克和厄威克《行政管理科学论文集》提出古典模型8项标准。效率是组织追求的首要价值，专业化与协作是组织的基本要素。有6个特点：1）组织具有4个基础-目标、过程、顾客、领域等；2）上述基础中必须有一个被赋予优先地位；3）行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动；4）行政权威与责任授予单一行政人员，不是董事会或委员会这样的多成员机构；5）垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分 官僚模型 理论基础是韦伯创立的官僚理论。坚信稳定的服从模式必须依靠合法性的信念和对系统命令的服从。官僚模型是最适合复杂组织的形式。其组织的基础是理性-合法权威。特点：1）基于智能专业化的劳动分工；2）明确的职权等级制；3）规章制度；4）有处理工作的程序系统；5）人与人直接关系的非人格化；6）雇员的选择与提升以其技术能力为基础。 第三部门行政模型 系统方法好权变方法在组织理论中的应用支持了第三部门行政模型。特点：公共事务由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益；政府成为代理人政府，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成；政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，不能随意利用登记命令取消合同；行政组织不孤立地处理公共事务，往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动实现目标。 第二节 公共组织的结构 管理层次和管理幅度 管理层次：公共组织内部纵向划分的等级数。 管理幅度：管理下级人员或单位、部门的数目。是衡量管理工作复杂性的重要标志。 尖形结构：管理层次多，管理幅度小 优点：管理层次分明，权力集中，分工明确 缺点：信息失真，阻碍下级积极性和主动性的发挥 扁形结构：管理层次少，管理幅度大 信息传递迅速，下级有较大自主权 集体行动难度较大 二、公共组织的结构形式 古典模型和官僚模型都是科层组织。科层组织是现代组织结构的主导形式。 直线结构 信息传递途径单一，传递速度快 基层自主性小，容易导致僵化 职能结构 适用于相对较复杂的管理工作 下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况 直线-职能结构 既有垂直领导关系，又有水平领导关系 垂直领导可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂 矩阵结构 垂直领导与水平领导是并重的，保持成员构成的稳定性，又有助于发挥综合优势，组织效率相对较高。也称为适应性组织 旁系组织：经济学会、行政学会、专业技术职称等级评审委员会、学术委员会等 政府组织的结构 1 纵向结构： 宏观上：指各级行政组织间的层级关系-中央与地方组织结构（层次结构） 微观上：指行政组织内部的工作层次关系-如国务院各部委下设的司局级、处级、科级层次，省（自治区