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实施主体功能区战略 科学开发我们的家园 来源:《求是》 作者:马 凯 　　党的十七届五中全会将建设主体功能区提升到国家战略高度，与区域发展总体战略共同构成我国区域发展的完整战略。2010年底，国务院印发了《全国主体功能区规划》。十一届全国人大第四次会议通过的“十二五”规划《纲要》，对未来五年我国推进主体功能区建设的任务作了具体部署。这是使我国走上科学发展轨道的一项重要战略举措。 　　一、深刻认识实施主体功能区战略的重大意义 　　国土空间是人类赖以生存和发展的基础。一定尺度的国土空间都具有多种功能，但其中必有一种是主体功能。实施主体功能区战略，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局，确定其主体功能，并据此明确开发方向，控制开发强度，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。 　　（一）实施主体功能区战略，是适应我国国土空间特点的必然要求。特定国土空间的资源禀赋和自然属性，既是经济社会发展的支撑条件，又是经济社会发展的限制因素。国土空间开发，必须与其自身属性和特点相适应。我国的国土空间具有多样性、非均衡性、脆弱性三个突出特点。这些特点表明：第一，不是所有的国土空间都适宜大规模、高强度的工业化城市化开发，必须根据其自然属性，合理有序开发。第二，虽然我国国土辽阔，但人口众多，人均拥有适宜工业化城市化开发的国土空间并不多，必须节约集约开发。第三，不是所有国土空间都可以承担同样的功能，都要大规模集聚经济和人口，必须因地制宜，区分功能，分类开发。 　　改革开放以来，我们不断探索国土空间开发规律，成效显著。但由于多种因素的影响，国土空间开发利用中也存在一系列问题，突出表现在：空间结构不合理，经济分布与资源分布失衡，生产空间特别是工矿生产占用空间偏多，生态空间偏少；耕地面积减少过多过快，已逼近18亿亩的“红线”，保障农产品供给安全面临重大挑战；生态系统整体功能退化，一些地区不顾资源环境承载能力肆意开发，带来森林破坏、湿地萎缩、河湖干涸、沙漠化石漠化严重、地质灾害频发等问题，许多国土成了不适宜人居的空间；经济布局、人口布局与资源环境失衡，一些地区超出资源环境承载能力过度开发，带来水资源短缺、地面沉降、环境污染加剧等。显然，旧的开发理念不改变、开发模式不转换，资源承受不了，环境容纳不下，发展难以为继。 　　实施主体功能区战略，就是要将适宜大规模、高强度工业化城市化开发的国土空间确定为优化开发或重点开发的城市化地区，使之集聚全国主要的经济活动和大部分人口，为农产品和生态产品生产腾出更多空间；将不适宜大规模、高强度工业化城市化开发的国土空间确定为限制开发或禁止开发的重点生态功能区，使之成为保障全国生态安全的生态空间；为保障农产品供给安全，防止过度占用耕地，对农产品主产区也要限制大规模、高强度的工业化城市化开发，使之成为保障国家农产品安全的农业空间。说到底，就是要使经济社会发展遵循自然规律和人类社会发展规律，从而开辟一条科学开发利用国土空间的有效途径。 　　（二）实施主体功能区战略，是实现科学发展的重大举措。首先，有利于全面贯彻落实以人为本的发展理念。实施主体功能区战略，要求把促进人的全面发展放在第一位，摒弃“只见物、不见人”的发展理念和模式，实现人口、经济、资源环境的协调，在满足物质需要的同时满足人们对环境、生态、健康等多方面需要。其次，有利于促进城乡、区域的协调发展。长期以来，我们实行以行政区为单元推动经济发展的方式，这是造成经济增长与资源短缺和生态环境容量矛盾的重要原因，同时助长了地区间产业趋同和招商引资中的过度竞争，限制了区域分工的形成和发展，阻碍了城乡、区域经济的协调发展。实施主体功能区战略，就是要树立按区域谋划发展的理念，突破地区壁垒和行政分割，促进各种生产要素在全国范围内顺畅流动，推动各地区根据不同的资源禀赋和比较优势，发展各具特色的区域经济，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的区域经济新格局。第三，有利于推进经济发展方式转变、加快结构优化升级。我国经济发展方式和经济结构不合理的原因是多方面的，但国土空间开发模式不合理也是重要因素，且二者互为因果。例如，一些地区超强度开发，严重超过了当地资源环境的承载能力；一些地方乱设滥设开发区，城镇建设遍地开花，不仅侵占了大量良田，而且扭曲了城市结构和经济布局；一些地方无视自身国土空间条件，盲目攀比上工业项目，造成产业结构趋同和产能过剩。实施主体功能区战略，就是要通过明确不同区域的主体功能定位，使所有地区都根据功能定位因地制宜。这既有利于把转变发展方式的各项要求落到实处、解决过度开发隐患，也有利于提高资源空间配置效率，推动产业结构优化升级，实现集约发展、清洁发展和安全发展。第四，有利于提高经济社会永续发