地方政府“土地财政”成因及对策.pdfVIP

地方政府 “土地财政成因及对策 ◆ 李桂华 (河北省围场县御道口乡财政所) 【摘要】近几年来，中央对征地问题越来越来重视。然而，征地问题 l5％的商业用地，赚大于另外85 的非营业性用地的成本才能有 并未得到改善。究其原因是地方政府的财权事权不对等。本文对这 利润。正是在这样一种机制的刺激下，地方政府 自然要拼命的炒高 一 问题做 了简单介绍。 房地产，绞尽脑汁使 占小部分的商业用地价值最大化成为 自然的 【关键词】地方政府 “土地财政” 逻辑 。 — — 要想扭转这种行为，需要从 以下几个方面着手 ： 近几年来，中央对征地 问题越来越来重视，2004年十月国务院 l、明确土地的所有权 发了28号文件 关《于深化改革严格土地管理的决定》，此后中央文 地方政府代表国家拥有对土地的所有权，农民只是对土地拥有 件一个 比一个厉害，条例一个 比一个详尽，然而地方政府毫无退 出 使用权，因而面对土地 的转让、出卖等地方政府具有最终决定权 ，这 之意，反而在中央政府严格控制下“顶风作案”。在现行体制下，地 就使得农民不能很好的保护 自己的土地。因而应明确集体 (以村为 方政府的财权事权不对等是其走上 “土地财政’’道路的关键原因。 单位)每一分子对集体土地的所有权，给其产权主体的地位，通过村 财权事权不对称体现在中央政府财权上收和事权下放两个 民代表大会对涉及土地重大变革和切身利益的集体土地用途、征地 面。在中国，一个省级政府几乎管理着一个世界上中等规模国家的 赔偿、征地款用途等进行决策。另外，稳定农民的土地使用权，同时 广阔领域，地方政府需要庞大的财政支持。地方政府不仅担负着地 规定使用权可以转租，但不可以永久转让，既可以保障农民的生活， 方社会的管理、兴办地方社会事业、保证地方社会福利和社会经济 又可以实现对农民土地财产权利的清晰界定和保护。 发展等职能，同时它还兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职 2、实现地方政府的事权对称 能。但在分税制改革后，中央政府的做法是财权上收，事权下移。一 一方面，可以对现行的税收返还政策进行适当的调整。目前地 方面，中央政府把财政高度集中，在税收上降低 了地方政府所能取 方政府尤其是西部地区很大一部分预算支出实际上不得不由中央 得的比重，这一点在划分税收上表现得非常突出，营业税本来是一 财政提供，因此，解决地方政府财力紧张、县政府债务负担的基本 个税源相当大的税种，但是在分税制改革后，商业改征增值税，不 思路必然是适当下放部分财权，可以在下一步财税改革中，将中央 再征收营业税，这就削去了地方的一大块收入。另一方面，收入稳 对地方的税收返还、中央专项补贴等直接划入地方财政本级收入 定、税源集中、增收潜力较大的税收，部被列为 中央固定收入或 中 范围。 央与地方共享收入，例如，铁道、银行、保险公司的营业税归中央财 另一方面，可以对转移支付制度进行适当的调整。由于 目前主 政。而留给地方政府的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管 要承担基础性公共服务的县级财政 比较困难，既使在中央政府对 难度大、征收成本高的中小税种。 地方的税收返还、中央专项补贴等直接划入地方财政本级收入范 自从分税制改革 以来，中央财政收入从 1992年的22．3％大幅 围后，县级财政仍然比较紧张。因此，必须进一步规范和调整各级 度提高到2002年的55．7％因而使得地方政府 的税收成为 “鸡 地政的事权和财权的划分，加大对省级以下转移支付力度。 肋”。在事权方面，中央现在把更多的事权下放给地方，设置经常让 3、实现地方政府的财权的对等 地方 以地方税权为代价来完成中央的某些政策 。如 中央制定的支 中央政府可 以将部分财权适当下放 。一方面在农业税改革的 持下岗工人再就业的优惠政策、廉租房、经济适用房等优惠政策、 背景下，需要设置地方尤其是县乡财政新的税种，同时要加大中央 支持技术创新和技术改造的优惠政策、支持义务教育计划等，都主 对基础性公共服务的支出责任。另一方面，要对现行的分