我国城市设计实施中“开发权转让计划”初探.pdfVIP

和谐城市规划——2007 中国城市规划年会论文集 我国城市设计实施中“开发权转让计划”初探 金广君 戴 锏 【摘要】 容积率奖励和开发权转让技术越来越多地被应用于城市设计的实施策略中，这些平衡多方利益的弹性手段在城市公 共空间建设、维护生态平衡和历史资源保护中均起到了积极作用。但是仅在局部范围内实施这些策略有一定的局限性。从系统 论角度提出的“开发权转让计划”为地方政府经营和管理城市建设提供了一种整体性战略，有助于实现政府对城市建设活动的主 动导控，从而实现城市设计的目标。 【关键词】 城市设计；实施战略；开发权转让计划；容积银行；利益平衡 从对城市空间资源分配的角度上讲，城市规划是对城市空间资源的第一次分配，其特点是：侧重于在二维平面 上组织城市的功能和用地布局，实现“和谐发展，以适应社会与经济的需要”[注 1]。城市设计作为城市规划的下一个 层次，重点是对城市空间资源的再分配，其特点是侧重于在三维空间形态上对城市形象的塑造，以创造美观、适居 的城市空间。 目前城市设计对城市空间资源分配与控制的量化手段主要是容积率，在容积率控制基础上的量化手段还有建筑 高度、退线、退后、街道墙高度、建筑体块等对空间形态的进一步控制。 容积率奖励（FAR Bonus ）和开发权转让（TDR ）作为容积率控制的弹性策略[注 2]，越来越多地被应用于城市 设计的实施策略中，这些平衡多方利益的弹性手段在城市公共空间建设、维护生态平衡和历史资源保护中起到了积 极作用。但是，仅在局部范围内实施这些策略有一定的局限性，缺乏全面体现城市设计意图的保障。 按照系统论“整体着眼，部分着手” 的整体定律提出的“开发权转让计划”和与之相适应的“容积银行”概念为地方政 府经营和管理城市建设提供了一种整体性战略，有助于实现政府对城市建设活动的主动导控，从而使城市设计的思 想和概念得以贯彻，实现城市和谐发展。 本文拟从基本认识、案例研究、初步构想三个方面对此展开讨论。 基本认识 1 对“容积转让计划”的思考基于以下两个基本的认识： 1.1 学科实践 考察国内外城市设计学科的发展轨迹不难看出，城市设计学科从被明确提出、迅猛发展到逐渐成熟，其学科研 究的特点一直是“一个背景，两条主线” ：即以地方社会经济发展为学科背景；在设计创作上以城市空间形态为研究主 线，在操作实施上以城市建设和房地产开发活动为研究主线。这样的特点赋予了城市设计学科鲜明的特征：在城市 设计全过程中始终贯穿着设计学与管理学的相互交织（图 1）。 作为对空间资源再分配手段的城市设计成果在实施操作过程中，一直是利用行政和法律制度，遵循经济规律， 对城市建设和房地产开发活动起着促进和调控作用。 因此，美国学者乔纳森• 巴奈特则认为城市设计是“一系列连续的决策过程和执行过程”，理查德•赖也认为城市设 计是通过设计手段编制出“看不见的网” 。 城市设计实施技术中的“奖励区划”和“开发权转让（TDR ）”制度是上述观念的具体实践之一。“奖励区划”制度 是“在区划的基础上，以不超过原有容积率的 20% 的容积率奖励为代价，实现某些诸如在建筑周围设置开放的公共空 间、廊道等城市设计意图[注 3]” 。自 1961 年美国纽约市颁布了“奖励区划”制度后，通过实践的检验被认为是地方政 府管理城市建设与协调开发活动的积极和有效的弹性手段，因此 20 世纪的 70-80 年代，在美国、英国、日本等国家 的城市设计实施策略中普遍采用了“容积率奖励”制度，逐渐使这项制度得到普及和成熟。 开发权转让（TDR ）是 1968 年美国纽约市颁布的“地标保护法” 中首次提到的概念，1978 年在美国最高法院又确 立了这项技术的合法性。它也是在区划的基础上，将地块内未被开发的容积通过法律程序转让到适于开发的地段中， 利用经济手段的调控实现对历史建筑和生态环境的保护、公共空间的优质建设（图 2 ）。 如果说“容积率奖励”是“双赢” 的话，“开发权转让”技术的实施则使城市资源的保护工作形成了“多赢” 的局面：转 让方能够获得因保护或提升所需要的资金；接受方通过获得更多的建筑面积，进而获得更多的收益；政府不用增加 任何经济负担就成功地保护了历史建筑、生态环境或提升城市公共空间的质量。 无论是“奖励区划”还是“开发权转让”，其基本原理都是利用了容积率具有经济价值的属性，通过奖励与转让的制 度手段，把城市设计的两个主线以社会经济为