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海峡两岸农地利用政策的比较研究 周江梅 周琼 曾玉荣 林国华 福建省农科院农业经济与科技信息研究所 福建省福州市五四北路247号，350003 059187862379 摘要 ： 农地利用政策的目的主要在于合理利用农地资源、提升农地利用效率。 本文对大陆与台湾农地利用政策异同点进行梳理，认为：两岸在政策制定的 最初目标、发展核心、近年关注焦点等 方面较为类似，而在农地权益演变、 制度变迁方式、政策侧重点等方面存在差异。本文最后还就大陆农地政策发 展趋势提出了建议：农地利用政策变革 应逐步趋向“上下互动”方式、要 “以提高农地利用效率”为目标、农地利用要趋向组织化、规模化以及要加 强农地分级利用管理等。 关键词 ：农地利用政策、大陆、台湾 海峡两岸农地利用政策自 1949 年以来都经历着不断变革与完善过程，近 年来都十分关注农地利用效果。如何更有成效地利用农地成为两岸行政部门 与学者们努力探寻的问题。本文将对两 岸农地利用政策进行比较，以借鉴台 湾经验，寻求更有利于未来大陆农地政 策推行的建议，以更好促进大陆农地 利用效率提升。 一、两岸农地利用政策比较 两地农地开发利用政策又有各自特点，内容上也存在相同与不同之处。 （一）相同点 1．农地制度变革初期都以“耕者有其田”为目标 新中国成立后，大陆政府开始致力于土地改革。1950年 6 月，通过并颁 布了中共七届三中全会提出的《中华人民共和国土地改革法》 ，以“废除地主 阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”，达到“耕者有其田” 目标。1952 年土地改革基本完 成后实行土地农民私有，农民拥有了法律上的 土地产权，即土地所有权、占有权和收益权等统一，“农民阶级千百年来的 平均主义倾向以地权的形式得到了最大限度的实现”。广大农民获得土地， 由此带来生产积极性与投资意愿极大提 升，土地产出率也获得了快速提高。 台湾当局在 40 年代末 50年代初为了推动农村经济发展、农地经营效率 提升，推出了一系列农地政策，包括：1949年公布《台湾省私有耕地租用办 法》，规定：“租额不得超过正产物全年收获总量 375‰”；1951年又制定了 《农业地租减至 37.5%的法案》和《耕地三七五减租条例》，这使得“三七五 减租”政策法律化，增强了“三七五减租”实施的力度；1951年颁布了《放 领公有耕地扶植自耕农实施办法》，该办法规定：“放领公地地价，得按照该 等土地等则全年正产物收获量两倍半折成实物计算之，地价分十年摊还”， 公地承领中还明确了承租耕地的现耕农享有优先权，“公地放领”政策成功 实施促进农民生产积极性提高；1953年《实施耕者有其田条例》出台，该条 例规定：“地主得保留其出租耕地 7等则至 12 等则水田 3 甲，其它等则之水 田及旱田，则依一定标准予以折算后保留”，而超出部分全部由当局征收， 征收后耕地再类似于“放领公地”规定给农民。这部条例实施使自耕农数量 大幅度增加，“耕者有其田”目标基本得以实现。同年公布了《实施耕者有 其田条例台湾省施行细则》，使前述条例能得以较好贯彻与实施。 这些政策 体现了台湾地区当时农地变革的一个渐 近过程，最终促使大部分佃农成为自 耕农，推动了“耕者有其田”目标的实现。而农民也在农地改革中，增加了 对农地投入，推动农地产出率提升。 2．农地流转与规模经营成为农地利用制度的核心 农地流转、规模经营已成为近年来大陆政府文件中不断出现的名词，是 当前农地利用政策的核心内容，是大陆提出“把发展现代农业作为转变经济 发展方式的重大任务“前提与基础。2001 年大陆发布了《关于做好农户承包 地使用权流转工作的通知》，意在规范农地流转，保护农民土地权益，推动农 地规模经营；2007年至 2010 年的一号文件分别提出：大规模地实行农地整 治，以促进农地规模经营与现代农业发展；“在有条件的地方培育发展多种 形式适度规模经营的市场环境”；“规范土地承包经营权流转”；“健全流 转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营”；在 此期间 2008 年十七届三中全会提出 “按照依法自愿有偿原则，允许农民以 转包、出租、互换、转