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BOT模式下水务项目项目公司的产权归属
——兼评《深圳市污水处理厂 BOT 项目
管理办法》
作者 李强*
中国法律期刊 2009年10月
作为中国第一部针对 BOT 项目的地方性规章,深圳市人民政府于 2008 年 7 月发布并
实施的《深圳市污水处理厂 BOT 项目管理办法》(“《BOT 项目管理办法》”)中规定
的基本法律制度,对于目前在中国如火如荼的 BOT 项目具有重要的参考价值。
1
从《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》 到《关于以 BOT 方式
2
吸收外商投资有关问题的通知》 ;从《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的通知
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,到《市政公用事业特许经营管理办法》 ;再到国务院办公厅发布的《关于加快发展服
务业若干政策措施的实施意见》5 中的“继续稳妥推进市政公用事业市场化改革,城市供水
供热供气、公共交通、污水处理、垃圾处理等可以通过特许经营等方式委托企业经营”,
中国水务市场开放的步伐一直在稳健进行。
然而,十多年来,因没有关于 BOT 融资模式的统一立法,尤其在政府特许经营水务市
场中,近年沸沸扬扬的资产溢价问题,引起了社会广泛的关注。目前,理论界对 BOT 项目
设施产权所属的存在着重大分歧,有人认为应为政府所有,也有人认为应为 BOT 项目公司
所有。 从以上分歧可以看出,水业资产的产权归属仍未有定论。
一、 BOT 项目公司是依据中国法律组建的公司,依法具有独立的法人财产权,并依法或依
照特许经营协议的约定,取得特定财产的所有权。
如前所述,理论界对 BOT 项目设施产权所属存在重大分歧。根据特许经营终止后项目
公司移交资产的特点,有的观点认为项目设施的产权分为完全产权和有限产权,有偿移交
1 由原国家计委、电力部、交通部于 1995 年 8 月 21 日发布,现行有效。
2 由原对外贸易经济合作部于 1995 年发布实施,现行有效。
3 由原建设部于2002 年 12 月 27 日颁布实施,现行有效。
4 由原建设部于2004 年 3 月 19 日发布实施,现行有效。
5 国办发〔2008〕11号,由国务院办公厅于2008年3 月13日颁布。
1
6
给政府的是完全产权,无偿移交给政府的是有限产权 ;还有观点认为目前 BOT 项目所有
7
权的规定互相矛盾 ,并建议制定法律来统一产权的归属。
8
根据《公司法》 第三条规定,公司是企业法人,有独立的法人财产,享有法人财产
权;《物权法》9第六十八条规定,企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章
程享有占有、使用、收益和处分的权利。项目公司依据中国法律而设立,因此,其产权是
清晰的,是明确的。至于项目公司对 BOT 项目的工程设施是否有所有权,则应根据中国地
方政府的规定或特许协议的约定来确定。
1、项目公司不拥有工程设施的所有权模式——公有民营
《BOT 项目管理办法》第二十五条规定,污水处理厂建设用地由市政府行政划拨给市
水务局,在特许经营期内,市水务局交由经营者无偿使用,土地用途不得任意更改。由经
营者投资建设的项目土地附着物、建(构)筑物、污水处理设施及设备等产权(所有权)
属于市政府,在特许经营期内由市政府无偿给经营者使用,期满后再由经营者无偿移交给
市政府或市政府指定的机构。
该办法规定,深圳市水务局取得划拨性质的土地使用权,项目公司无偿使用该土地,
并且在该土地上投资建造的地上附着物的所有权也归属于政府。项目公司取得的是土地上
的建筑物、构筑物及其附属设施的使用权。从《BOT 项目管理办法》中不难看出,该办法
确立的 BOT 项目的是一种“公有民营”的产权制度。项目公司通过取得行政许可权和政府
签署特许经营协议后,获得的是对污水处理行业的专营权,该专营权在特定区域是唯一
的、垄断性的。对于这种专营权包括的内容,总结《BOT 项目管理办法》的规定,应包
括:建设权10
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