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新管理范式与地方政府创新研究 　关键词：地方政府创新；新管理范式；服务型政府。　　一、引言.　　当前阶段，人口红利即将消失，新型城镇化有望释放新的改革红利，并成为研究社会问题的最大背景。但涉及13亿人口，关乎众多行业和产业的新型城镇化的推进，并不是件易事，对最重要的推进主体之一——政府提出了更高的要求。从理论上看，政府变革和创新一直被认为是推动政府改进公共管理和公共服务并提升政府绩效的重要手段之一，并在“新公共管理运动”和“重塑政府”浪潮以来得到进一步的强化和重视[1][2]　　。因而，在新型城镇化背景下，要想不断提升地方政府的管理和服务能力，就应因应行政生态环境的变化，正视全球化对我国地方政府管理带来的严峻挑战，深入理解我国地方政府创新的内在逻辑，积极推进地方政府管理的适应性创新，以期建立起一个实现对社会公共事务的合理、有效、规范管理的创新型政府[3]。　　目前学术界对政府创新的研究主要集中在以下几个层面：一是对地方政府创新的基本理论研究，如对一些基本概念的界定、内涵的阐述、范畴的限定等（谢庆魁，2005；俞可平，2005）。二是从改革角度研究地方政府创新，认为二者既有一致性，即“地方政府创新是政府改革应有之义，或是政府改革的合历史逻辑的引申”（乔耀章，2002），又有明显的区别，即“地方政府创新不是一般的改革，而是为了增进公共利益而进行的创造性改革，没有创造性，不是为了公共利益的那种改革不属于政府创新的范畴”（俞可平，2008），但大部分学者还是倾向二者是有着较为明显的区别。三是从治理角度研究地方政府创新，认为地方政府创新是地方治理的直接途径，也是地方治理逐步走向完善的标志（陈家刚，2004）。四是地方政府创新的影响因素研究，认为影响地方政府创新的因素主要有国内外环境的变迁、创新技术和预期收益的博弈结果、组织困境的应对、创新能力的提高等（傅金鹏，2012）。这些研究基本涵盖了地方政府创新研究的主要方面，为本文奠定了基础，但上述研究更多是从宏观视角，对地方政府某一方面或某一层次的创新进行研究，略显零散，缺少范式层面的研究。　　二、地方政府创新及全面创新管理范式.　　俞可平指出：“政府创新是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革，政府创新过程是一个持续不断对政府公共部门进行改革和完善的过程。”[4]而地方政府创新则是政府创新的一种，指的是地方政府为提高行政效率和增进公共利益而进行的新方法、新模式等方面创造性改革，体现了政府角色重塑和业务流程再造。　　全面创新管理范式由浙江大学管理科学研究所的许庆瑞院士团队于2002年首次系统提出的。其内涵是以培养核心能力、提高持续竞争力为导向，以价值创造（或增加）为最终目标，以各种创新要素的有机结合与协同创新为手段，通过有效的创新管理机制、方法和工具，力求做到人人创新，事事创新，时时创新，处处创新可以进一步概括为“三全一协同”，即全要素创新、全时空创新、全员创新，全面协同。　　其中，全要素创新指的是致力于提升组织创新绩效，包括思想观念、战略、技术、组织、文化和制度等一系列要素的协同创新，以实现最大的创新效益；全时空创新是指整合一切可利用的时间和空间资源来进行组织全面创新，可划分为全时创新和全空间创新，而全时创新是即兴创新、即时创新和持续创新等主要形式的有机结合，全空间创新主要表现形式为全球化创新或全地域创新；全员创新指的是创新不再是少数个人和部门的专利，而应是全体员工的共同的行为，体现了一种“人人创新”“全员协同创新”等创新理念[5]。它是在知识经济时代条件下丰富和发展起来的最新创新管理理论，对我国当前创新理论和实践的发展具有重要的现实意义。　　不难看出，虽然全面创新管理范式是针对企业创新提出来的，但其理论精髓和范式也同样适用于地方政府的创新，二者之间具有契合性。　　首先，新时期地方政府创新逻辑与全面创新管理范式具有内在一致性。从实践来看，传统地方政府创新遵循的是局部创新逻辑，即指在地方政府创新中，地方政府就某一方面或几方面进行创新，创新往往表现为局部性和短暂性，也称为“运动式”的创新。实践证明，这种“运动式”创新的成本较高，而收益较低。而新时期地方政府创新则追求的是系统创新逻辑，即因应复杂环境的要求，视创新为系统，注重系统内部要素的耦合和系统间的联系，进行联合性的系统创新，凸显创新的系统性和整合性。而全面创新管理范式的全要素、全时空、全员、全面协同的组合创新实质也是系统创新逻辑的体现，二者具有内在一致性。　　其次，地方政府创新的内容与全面创新管理范式中全要素关注的内容契合。从地方政府创新的理论与实践来看，地方政府创新的内容主要集中在四个层面的创新：（1）价值理念层面的创新，主要体现在地方政府管理和服务的价值理念方面的创新；（2）体制层面的创新，体现