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借鉴证券投资基金经验，完善产业基金试点 继2006年底渤海产业基金作为第一只试点产业基金设立后，2007年9月国务院又批准进行第二批产业基金试点。至此，由国家发改委牵头申报、国务院批准试点的产业基金已经达到6只，我国产业基金业迎来良好发展机遇。随着产业基金试点规模逐步扩大，产业基金的监管问题也提到议事日程。回顾我国证券投资基金十多年的发展历程，我们认为有必要借鉴证券投资基金的发展经验。本文试着在总结证券投资基金监管经验基础上，对产业基金试点的监管思路进行初步探索。 一、我国证券投资基金监管发展历程 证监会对基金业的监管，基本遵循了“有序放开、稳步试点”的思路。主要表现在以下方面： （一）先立法、后试点、边总结、边规范 以1997年11月国务院证券委颁布《证券投资基金管理暂行办法》为标志，我国基金业发展历程总体上分为两个阶段：1997年底以前基金的不规范试点阶段（1991-1997年），该阶段人民银行总行及其分行、地方政府批准的基金被称为“老基金”；1998年开始的规范发展阶段，该阶段批准设立的基金被称为“新基金”。 1、不规范试点阶段 该阶段缺乏完善的基金监管体系。1997年11月《证券投资基金管理暂行办法》颁布前，我国并未颁布统一的全国性基金法规，只有深圳和上海分别出台了《深圳市投资信托基金管理暂行规定》和《上海市人民币证券投资信托基金暂行管理办法》两部地方性法规。 在基金业法制建设滞后的情况下基金监管乏力。尽管国务院确立人民银行为基金监管机构，人民银行总行也明确基金的设立必须由其亲自批准，但大多数基金还是由人民银行地方分行和地方政府越权审批设立。 “老基金”的设立一开始就存在越权审批的问题。1991年7月和10月设立的“珠信基金”和“武汉基金”分别由人民银行珠海和武汉市分行批准设立，均未经人民银行总行批准。1992年越权审批现象更为严重，共有57只基金获得批准设立（见表），该现象一直延续到1993年5月。针对基金发展和监管的混乱状况，1993年5月人民银行再次发通知纠正地方的违规做法，越权审批现象基本得到遏制。1995-1997年期间，我国无新设“老基金”。截至1994年底，我国共设立75只“老基金”，其中人民银行总行批准的仅4只，人民银行分行批准的68只，地方政府批准的3只。 表 1991-1997年期间证券投资基金设立情况 时间 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 数量（只） 2 57 10 6 0 0 0 资料来源：何德旭：《中国投资基金制度变迁分析》，西南财经大学出版社2003年出版，第108页。 “老基金”不以上市交易的证券为基本投资方向，大多进行房地产、企业股权和项目等产业投资活动。因此，在一定意义上，“老基金”可以算得上是国内最早的产业基金，而且是公募型产业基金。 2、规范发展阶段 1997年颁布《证券投资基金管理暂行办法》及其实施细则后，基金业进入了规范发展阶段。该阶段中国证监会作为基金业的监管部门，针对基金服务机构、基金运作、基金行业高级管理人员实施了基金业的严格监管。封闭式基金试点和开放式基金试点均遵循了“先立规、后试点、边总结、边规范”的思路。 （1）封闭式基金试点1997年11月国务院证券委发布《证券投资基金管理暂行办法》；同年12月证监会发布《关于申请设立基金管理公司有关问题的通知》、《关于申请设立证券投资基金有关问题的通知》以及《证券投资基金管理暂行办法》相关实施细则。在上述法规框架下，1998年4月首批封闭式基金——基金金泰和基金开元设立。 （2）开放式基金试点2000年10月证监会颁布并实施《开放式证券投资基金试点办法》，开放式基金试点启动。为确保开放式基金的顺利推出，证监会组织多家境外基金管理公司、托管银行和香港证监会与申请开放式基金试点的机构进行了现场考评和专业辅导。经过近1年的充分准备后， 2001年9月我国首只开放式基金——华安创新发行设立。在总结试点经验的基础上，证监会及其他有关部门又陆续颁布了一系列规范基金管理公司运作的法规，进一步完善了基金监管法规体系。 （3）基金法制建设随着我国证券法、信托法的相继颁布实施和加入世界贸易组织，在总结试点经验的基础上，2004年以来我国实施了《中华人民共和国证券投资基金法》（2003年10月全国人大常委会通过）及相关配套制度，进一步促进和规范了证券投资基金的发展。2004年证监会又颁布了《证券投资基金管理公司管理办法》、《证券投资基金托管资格管理办法》、《证券投资基金行业高级管理人员任职管理办法》、《证券投资基金销售管理办法》、《证券投资基金运作管理办法》和《证券投资基金信息披露管理办法》六个行政规章。“一法六规”以及与其配套规则、指引等法律文件构成了我国基金行业新的法制框架。 （二）基金监管以基金管理公