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北京市劳动和社会保障法学会二O一一年年会 会议材料 关于从根本上解决农民工问题的探讨 人力资源社会保障部农民工工作司 沈水生 农民工问题，是推进中国工业化、城镇化、现代化，实现中华民族伟大复兴 进程中一个绕不开的重大问题，中央重视、社会关注。如何从根本上解决农民工 问题，需要全面深入地进行研究探讨。本文对此提出几点意见： 一、推进农民工发展进入市民平权新阶段 回顾农民工发展和农民工工作历史，概括地说，是一个农村富余劳动力(农 民工)逐步实现就业平权、劳动平权、市民平权的历史．也就是说，是农村富余 劳动力作为中国公民逐步享有与城镇劳动力平等的在城镇二三产业就业的权利 (就业平权)，作为用人单位的劳动者逐步享有与城镇职工平等的劳动法定权利 (劳动平权)，作为城镇常住人口逐步享有与城镇居民平等的公共服务权利(市 民平权)的历史。目前，农民工发展已经历了两个阶段： 第一阶段，就业平权阶段(自改革开放到2002年)．改革开放前，以1958 年颁布《户口登记条例》为标志，我国实行城乡分割的二元管理体制，严格控制 农村人口向城市迁移。农村人口除通过上大中专院校、参军提干、招工、家属随 迁等途径转变为城镇居民外，基本没有权利到城镇就业；当时的所有制结构也决 定了城镇缺乏吸纳农民工就业的机会。改革开放后，经济所有制、就业制度、粮 食制度等方面的改革，为农村居民转移到城镇--y．产业就业提供了权利和机会， 先是80年代“离土不离乡”，再是90年代“离土又离乡”，农民工的转移就业权利 不断扩大。不过，在这一阶段，农民工作为用人单位的劳动者并不能享有与城镇 职工平等的劳动法定权利，更不能作为城镇常住人口享有与城镇居民平等的公共 服务权利。 第二阶段，劳动平权阶段(自2002年至目前)。按照科学发展观、统筹城乡 发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展的要求，2003年1月国务院办公厅印发 486 北京市劳动和社会保障法学会-o--年年会 会议材料 《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》(国办发[2003]1号)，这是 国务院第一次专门针对农民工群体制定政策性文件。2006年1月，国务院又印发 《关于解决农Rz问题的若干意见》(国发[200615号)，更加全面地提出了解决农 民工问题的各项政策。其中明确提出，取消对农民进城务工就业的不合理限制， 维护农民工作为职工的劳动权益，并且努力维护其作为城镇常住人口的权益。在 这一阶段，全国人大常委会通过劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、 社会保险法，国务院颁布工伤保险条例、劳动保障监察条例、带薪年休假条例， 从立法层面明确规定了农民工的就业平权、劳动平权，尽管实践中仍然存在欠薪 等问题，但属于执法落实层面的问题。这一阶段，在维护农民工子女义务教育、 公共卫生服务、计划生育服务等市民权利方面，也取得重要进展，不过，多数农 民工仍然不能作为城镇常住人口享有与城镇居民平等的公共服务权利。 目前，我国经济社会发展已进入新阶段，农民工发展也面临新形势：一是 1980年后出生的新生代农民工已经成为农民工的主体，与第一代农民工相比，新 生代农Rz受教育程度提高、权利意识增强、分享发展成果的诉求强烈、希望将 城市而非农村作为归宿；二是劳动关系出现新动向，劳动争议不再限于权利争议， 利益争议导致的集体停工等事件时有发生；三是在农Rz“就业难”的同时，持续 出现年轻农民工“招工难”；四是加快转变经济发展方式已被确定为“十二五”时期 发展主线，扩大内需、调整产业结构都需要推动农民工在城镇稳定居住、提高职 业技能；五是我国人均GDP超过4500美元，城镇综合承载能力有了较大提高。 以上形势表明：推进农民工市民平权具有必要性、紧迫性和可行性。 为此，建议推进我国农民工发展进入第三阶段，即农民工市民平权阶段。(1) 这一阶段的主要任务是：贯彻实施劳动法律，切实落实农Rz就业平权、劳动平 权；积极稳妥地创造条件、进一步提高城镇综合承载能力、修改完善相关法规政 策，逐步实现农民工市民平权；吸引部分劳动力从事农业生产经营，保障农业安 全。(2)实现市民平权的路径是“两条腿走路，．一方面推进农民工在城镇落户， 让每年都有一批农民工转变为市民、享有城镇全部公共服务；另一方