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对区、街两级城市管理工作的若干思考 中国建设报 2002-02-12 　　“理论天地”惯常所发表的多是专家、学者、理论工作者的文章，此期我们刊登了一位基层城市管理者对城市两级管理工作的思考。应该说，他的思考更源于实际，贴近实际，反映实际。希望这篇文章能给更多的一线管理者以启发，给城市管理机制和体制改革决策者以借鉴。 　　 　　城市管理是城市政府为保证城市各项功能高效运转和建设活动有序进行而采取的必要行为，是城市政府的重要职能。随着城市化进程的逐步加快，城市规模的不断扩大，城市的功能作用日益繁多，城市管理必然日趋复杂。与此同时，人民群众对环境建设和城市管理工作的期望和要求也越来越高。 　　马家堡街道辖区位于丰台区城乡结合部，在城市建设和管理方面的问题还很多，距离现代化新城区的要求和标准还很远，尤其面临着以下一些难点问题：一是由于基础建设和配套设施严重不足，加之外来人口多，导致环境肮、乱、差；二是地处城乡结合部，在推进农村城市化过程中，街乡之间在城市管理工作中存在管理交叉和管理真空的问题。三是在强调社区建设的形势下，城市管理工作如何从街面深入社区成为当务之急。因此，从马家堡地区来讲，城市管理工作面临的形势和任务就更为艰巨。 　　当前城市管理工作存在的突出问题 　　一是管理观念上的落后。在许多部门和领导的思想意识当中，还存在着重建设轻管理，重视经济效益忽视社会效益，重视眼前利益忽视长远利益的落后观念。 　　二是在管理体制上的不适应。首先是城市管理机构重叠，政出多门，各自为政，分散管理情况严重。目前，区级城建系统多数都设有规划、设计、管理、绿化等部门，级别平行，各自画地为牢，互相牵制。委办设置不合理，直接影响到下属的职能局的工作。园林局同时受市政管委和绿化办的管理和协调，当两家意见不一致时，园林局左右为难，只能找主管区长协调。管理体制上的不适应，还表现为城市管理的事权、财权过于集中在“条条”，区、街往往责大权小，难以起到协调作用。许多事实证明，当区政府的各个条条关系不顺时，而且权利不到位的情况下，要让街道这个“块”来协调，实际上很难做到。 　　三是基层组织、居民群众参与城市管理的积极性没有调动起来。街道办事处、居委会作为基层一线，本应在城市管理中发挥重要作用，但由于它们包揽的事务繁杂琐碎，在组织单位、居民参与城市管理方面所应发挥的作用，还远远不够，最终导致辖区单位、居民缺乏参与城市管理的积极性和主动性。 　　四是城市管理投入严重不足。长期以来，重建设、轻管理的状况一直没有得到根本扭转，在城市管理上欠帐过多，财政投入严重不足。投入不足的直接后果，就是区职能部门和街道都以经费不足为由，不履行政府应有的管理职能。过去，我辖区马家堡三期工程马草河段垃圾问题严重，老百姓怨声载道，原因就在于征地的开发公司与有关部门围绕垃圾清理的费用问题纠缠不清，互相推诿扯皮，谁也不管。 　　我认为，造成城市管理投入不足的原因，一是财政投入单一，没有形成科学有效的经费投入、使用、监督机制。二是具体作业部门长期由政府包办，吃财政补贴，缺乏竞争，成本过高，没有形成投入产出的良性循环。三是街道办事处自有经济上划以后，街道自身财力有限，也难以投入资金。 　　如何加强和改进城市管理 　　对现行城市管理的体制、管理方式等方面进行改革，提高管理的效率和水平，是推进城市化进程，建设国际化大都市的必然要求。 　　第一，要结合政府机构改革，理顺委、办、局的关系，推进城市管理重心下移。 　　要结合政府机构改革，按照科学有序、协调高效的要求，设置综合的城市管理机构，明确职责和职能，加强综合管理职能，克服机构重叠、职能交叉、政出多门的弊端。在区县一级，城建系统的规划、建设、管理三大块，完全可以由一个委来管，下属的业务职能相近的局该合并的要合并，该精简的要精简。在这方面，上海市已经在市级、区县成立了建管合一的“大建委”，很值得借鉴。 　　在理顺政府机构关系的同时，通过合理调整市区分块，实行城市管理重心下移，尤其是市政府职能局要向区职能局放权，区县职能局向街道办事处放权，放权的核心是审批权和执法权。把审批权和执法权高度集中起来，仅仅依靠职能局的一个处室或科室进行管理，很难管好。比如，丰台区数量众多的（目前300多个）人防工程的审批权和执法权均在区人防办，街道负责监督、检查等日常管理工作，由于街道没有执法权，很多违法违规情况得不到及时处理。解决这一矛盾，必须通过授权或者其他方法，将人防工程管理的审批权和执法权适当下放，重要地区、重点工程的人防由区人防办直管，其他人防由街道办事处实行审批、执法、检查合一的综合管理。这样，既可以保证区里的宏观管理力度，也可以调动办事处的积极性，更重要的是有利于人防的管理到位。 　　推进城市管理重心下移，除了下